Sommario: 1. Introduzione. 2. La causa di non punibilità di cui all’art. 131 bis c.p. quale motivo di archiviazione. 3. L’archiviazione per particolare tenuità del fatto nell’ambito dei reati edilizi. 4. Le conseguenze del provvedimento di archiviazione per particolare tenuità del fatto. 4.1. La questione dell’iscrizione del provvedimento nel casellario giudiziale. 4.2. Gli effetti del provvedimento di archiviazione sui procedimenti e processi amministrativi. 5. Conclusione.


1. Introduzione
L’art. 131 bis c.p. disciplina una causa di non punibilità introdotta nel nostro ordinamento solo nel 2015: la particolare tenuità del fatto. Tale istituto, volto a soddisfare esigenze di alleggerimento del carico giudiziario e di rispetto del principio di proporzione, è oggetto di un vivace dibattito giurisprudenziale e dottrinale, che si incentra, in particolare, sull’individuazione dei parametri che consentono di ritenere l’offesa “di particolare tenuità”.
Da un punto di vista processuale, la declaratoria di non punibilità ex art. 131 bis c.p. può avvenire dopo l’esercizio dell’azione penale ed essere dunque contenuta in sentenze.
La non punibilità per particolare tenuità del fatto può, tuttavia, essere pronunciata anche in un momento antecedente all’esercizio dell’azione penale. Nel corso delle indagini preliminari il Pubblico Ministero può, infatti, richiedere l’archiviazione in ragione della tenuità dell’offesa, richiesta sulla quale è chiamato a pronunciarsi, con ordinanza o decreto, il Giudice per le indagini preliminari.
Questo contributo si incentrerà sull’analisi di questo secondo caso, cercando di mettere in luce le conseguenze derivanti dalla pronuncia di un provvedimento di archiviazione ex art. 131 bis c.p., avendo riguardo, in particolare, alla tematica dell’iscrizione del provvedimento nel casellario giudiziale ed agli effetti sui procedimenti e processi amministrativi vertenti sui medesimi fatti.
L’analisi verrà condotta con specifico riferimento all’applicazione della nuova causa di non punibilità ad una particolare classe di reati, quelli di natura edilizia.
La prassi evidenzia, infatti, un sempre maggiore ricorso alla particolare tenuità del fatto quale motivo di archiviazione, qualora vengano in rilievo abusi “minori”.
Si cercherà, pertanto, di evidenziare, nell’ambito dei reati edilizi, quali siano gli elementi ed i parametri individuati dalla giurisprudenza ai fini della valutazione sull’applicabilità dell’art. 131 bis c.p.

2. La causa di non punibilità di cui all’art. 131 bis c.p. quale motivo di archiviazione
Il D.Lgs. 16 marzo 2015, n. 28 ha introdotto nel nostro ordinamento una nuova causa di non punibilità rispondente alla concezione gradualistica del reato e ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità del diritto penale: la particolare tenuità del fatto di cui all’art. 131-bis c.p.
Come sancito dal I comma della disposizione codicistica, l’applicazione dell’istituto è limitata ai reati per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena.
Oltre al rispetto dei limiti edittali indicati sopra, la possibilità di applicare la particolare tenuità del fatto è, altresì, subordinata alla esistenza di una offesa particolarmente lieve, avendo riguardo alle modalità della condotta e all'entità del danno o del pericolo.
Il I comma dell’art. 131 bis c.p. specifica ulteriormente gli elementi che il Giudice deve tenere in considerazione per la valutazione di particolare tenuità del fatto, operando un richiamo a quanto previsto dall’art. 133, c.1 c.p.: si tratta della natura, la specie, i mezzi, il tempo, il luogo e ogni altra modalità dell'azione (art. 133, comma 1, n. 1); dell’esiguità del danno o del pericolo cagionato alla persona offesa dal reato (art. 133, comma 1, n. 2); dell’intensità del dolo o del grado della colpa (art. 133, comma 1, n. 3).
La nuova causa di non punibilità esige, inoltre, che non vi sia abitualità del comportamento. A tal proposito l'art. 131-bis, comma 3, specifica che il comportamento è da ritenersi “abituale” nel caso in cui l'autore sia stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza ovvero abbia commesso più reati della stessa indole, anche se ciascun fatto, isolatamente considerato, sia di particolare tenuità, nonché nel caso in cui si tratti di reati che abbiano ad oggetto condotte plurime, abituali o reiterate.
E’ necessario ora esaminare gli aspetti processuali di tale causa di non punibilità.
La particolare tenuità del fatto, prevista dall'art. 131-bis c.p., è rilevabile d'ufficio in qualsiasi stato e grado del giudizio e la sua declaratoria può dare luogo ad una pluralità di provvedimenti: la sentenza di non luogo a procedere (art. 420 c.p.p.), il proscioglimento predibattimentale (art. 469 c.p.p.), nonché la sentenza di assoluzione (art. 530 c.p.p.).
Nei casi sopra indicati la declaratoria di non punibilità per la particolare tenuità del fatto viene dunque effettuata dopo l’esercizio dell’azione penale ed è contenuta in sentenze pronunciate dal Giudice.
La non punibilità ex art. 131 bis c.p. può essere altresì pronunciata già nel corso delle indagini preliminari ed è proprio questo secondo caso l’oggetto specifico del presente contributo.
La declaratoria di non punibilità per particolare tenuità del fatto pronunciata prima dell’esercizio dell’azione penale spetta al Giudice per le indagini preliminari, che provvede con ordinanza o decreto di archiviazione.
Il provvedimento di archiviazione viene adottato su richiesta del pubblico ministero, secondo il disposto di cui all’art. 411 c.p.p., rubricato “Altri casi di archiviazione”. Tale norma inserisce, infatti, la particolare tenuità del fatto tra le ipotesi implicanti la presentazione di una richiesta di archiviazione da parte del pubblico ministero.
Il comma 1-bis dell’art. 411 c.p.p. delinea invece la disciplina conseguente alla presentazione della richiesta di archiviazione per particolare tenuità del fatto, introducendo, a tutela della persona offesa e di quella sottoposta alle indagini, la possibilità di presentare opposizione. Si tratta di una disciplina peculiare e specifica per l’ipotesi di richiesta di archiviazione ex art. 131 bis c.p., che si differenzia in parte dalla procedura relativa alle “normali” richieste di archiviazione.
In particolare, si prevede che il Pubblico Ministero debba darne avviso alla persona sottoposta alle indagini e alla persona offesa, precisando che, nel termine di dieci giorni, tali soggetti possono prendere visione degli atti e presentare opposizione in cui indicare, a pena di inammissibilità, le ragioni del dissenso rispetto alla richiesta.
Se viene presentata opposizione e questa non è inammissibile, il Giudice procede ai sensi dell’articolo 409, comma 2, c.p.p. e, dopo avere sentito le parti, se accoglie la richiesta, provvede con ordinanza.
In mancanza di opposizione o quando questa è inammissibile, il Giudice procede senza formalità e, se accoglie la richiesta di archiviazione, pronuncia decreto motivato.
Nei casi in cui non accoglie la richiesta, il Giudice restituisce gli atti al Pubblico Ministero, eventualmente provvedendo ai sensi dell’articolo 409, commi 4 e 5 c.p.p.
Appare dunque evidente una fondamentale differenza con la disciplina della “normale” richiesta di archiviazione: mentre quest’ultima va notificata solamente alla persona offesa, per consentirne l’opposizione, la richiesta di archiviazione motivata dalla particolare tenuità del fatto va notificata anche alla persona indagata e consente anche alla stessa la possibilità di opporsi.
La ragione di questa scelta risiede nel fatto che l’archiviazione per particolare tenuità del fatto, pur essendo una misura favorevole all’indagato, comportando la chiusura delle indagini, non è, tuttavia, completamente priva di conseguenze negative.
Come si vedrà meglio in seguito, l’archiviazione ex art. 131 bis c.p. costituisce comunque una “macchia” nella sfera giuridica del soggetto indagato, in quanto, come di recente chiarito dalle Sezioni Unite, il provvedimento viene iscritto all’interno del casellario giudiziale. L’indagato può dunque presentare opposizione alla richiesta di archiviazione per particolare tenuità, chiedendo al giudice di disporre l’archiviazione, ma con una diversa, più favorevole formula.

3. L’archiviazione per particolare tenuità del fatto nell’ambito dei reati edilizi
Un particolare ambito di applicazione dell’istituto di cui all’art. 131 bis c.p. quale motivo di archiviazione è costituito dai reati edilizi.
Qualora vengano in rilievo abusi edilizi “minori”, sono, infatti, sempre di più i casi in cui la particolare tenuità del fatto viene invocata dal PM già in fase di indagine, costituendo la motivazione della richiesta di archiviazione.
Esaminando la giurisprudenza in materia, è possibile individuare i presupposti dalla stessa delineati ai fini dell’applicabilità della causa di non punibilità in questione.
Nello specifico, la Cassazione ha affermato che sono tre le verifiche da effettuare per consentire l’applicazione della particolare tenuità del fatto ai reati edilizi .
La prima verifica attiene a quanto previsto dall’art. 131 bis, comma 1, c.p., che circoscrive l’applicabilità dell’istituto ai soli reati per i quali è prevista una pena detentiva non superiore, nel massimo, a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria, sola o congiunta alla predetta pena.
In secondo luogo, è necessario verificare se vi sia o meno “abitualità” del comportamento, circostanza che impedirebbe di applicare l’art. 131 bis c.p.
Il riferimento alla non abitualità del comportamento va posto in relazione con quanto indicato nel terzo comma dell’art. 131 bis c.p., che afferma: “Il comportamento è abituale nel caso in cui l’autore sia stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza ovvero abbia commesso più reati della stessa indole, anche se ciascun fatto, isolatamente considerato, sia di particolare tenuità, nonché nel caso in cui si tratti di reati che abbiano ad condotte plurime, abituali e reiterate.”
La terza verifica da effettuare attiene, infine, alla qualificazione dell’offesa come di particolare tenuità, qualificazione che deve essere condotta avendo riguardo all’entità del danno o del pericolo e alle modalità della condotta.
In merito alla esiguità del danno o del pericolo, la giurisprudenza dominante in materia indica che la stessa debba essere valutata sulla base di elementi oggettivamente apprezzabili e non anche attraverso una stima meramente soggettiva.
Per quanto riguarda le modalità della condotta, si è ritenuto invece evidente che il richiamo ai criteri di cui all’art. 133, comma 1 c. p., consenta di prendere in considerazione, ai fini del giudizio di irrilevanza, anche l’elemento soggettivo del reato.
La giurisprudenza ha inoltre sottolineato come anche gli altri parametri della condotta (natura, specie, mezzi, oggetto, tempo, luogo e ogni altra modalità dell’azione) debbano essere necessariamente apprezzati.
Con specifico riguardo al tema degli abusi edilizi ed alla qualificazione dell’offesa come di particolare tenuità, la Suprema Corte ha evidenziato come la consistenza dell’opera abusiva sia un elemento fondamentale da tenere in considerazione. La casistica evidenzia, infatti, l’archiviazione per particolare tenuità del fatto per abusi di modeste dimensioni, quali, ad esempio, strutture per ricovero di animali di affezione.
La consistenza dell’opera abusiva non è, tuttavia, l’unico aspetto da valutare ai fini dell’applicazione dell’art. 131 bis c.p. In particolare, la Cassazione ha ribadito che: “la consistenza dell’intervento abusivo costituisce solo uno dei parametri di valutazione. Riguardo agli aspetti urbanistici, in particolare, assumono rilievo anche altri elementi, quali, ad esempio, la destinazione dell’immobile, l’incidenza sul carico urbanistico, l’eventuale contrasto con gli strumenti urbanistici, il mancato rispetto di vincoli (idrogeologici, paesaggistici, ambientali, etc.), il rispetto o meno di provvedimenti autoritativi emessi dall’amministrazione competente (ad es. l’ordinanza di demolizione)” (Corte di Cassazione, 27.11.2015, n. 47039).
La giurisprudenza ha inoltre affermato come ulteriori elementi da tenere in considerazione ai fini dell’applicazione dell’art. 131 bis c.p. sono la possibilità o meno di sanare l’intervento abusivo, l'eventuale collegamento dell'opera abusiva con interventi preesistenti, le modalità di esecuzione dell'intervento e la circostanza che siano contestualmente violate, mediante la realizzazione dell'opera, anche altre disposizioni finalizzate alla tutela di interessi diversi (norme in materia di costruzioni in zone sismiche, di opere in cemento armato, di tutela del paesaggio e dell'ambiente, relative alla fruizione delle aree demaniali) (cfr. Cass. Pen., sez. VI, 6.02.2019, n. 5821, vedi anche Cass. Pen, sez.III, n. 35872/2016).

4. Le conseguenze del provvedimento di archiviazione per particolare tenuità del fatto
Alla luce del fatto che la particolare tenuità del fatto può costituire motivo per l’adozione di un provvedimento di archiviazione, occorre ora interrogarsi sulle conseguenze che tale provvedimento può determinare in capo ai soggetti indagati.
Due profili di analisi vengono in particolare in rilievo. Il primo consiste nel chiarire se il decreto/ordinanza di archiviazione debba essere iscritto o meno nel casellario giudiziale, considerando il fatto che tale iscrizione costituisce, in ogni caso, “una macchia” nella sfera giuridica dell’indagato, che comporta delle conseguenze negative, in special modo nel caso vengano commessi successivi reati.
Il secondo profilo attiene all’indagine circa le conseguenze che l’adozione del provvedimento in questione può comportare in relazione ai procedimenti e/o processi amministrativi vertenti sui medesimi abusi edilizi.

4.1. La questione dell’iscrizione del provvedimento nel casellario giudiziale
In relazione all’interrogativo circa la necessità di iscrizione nel casellario del provvedimento di archiviazione ex art. 131 bis c.p., si evidenzia come tale questione sia stata oggetto di un vivace dibattito giurisprudenziale, che esprimeva due orientamenti tra loro contrapposti.
Un primo filone giurisprudenziale riteneva che i provvedimenti di archiviazione per particolare tenuità del fatto non potessero essere iscritti nel casellario giudiziale. Ciò veniva motivato sulla base del fatto che l'applicazione dell'art. 131-bis c.p., presuppone comunque l'accertamento della responsabilità dell'indagato per il fatto di reato contestato. Dovrebbe quindi dubitarsi della costituzionalità della disposizione relativa alla archiviazione qualora tale provvedimento effettivamente determini un effetto pregiudizievole per l’indagato, quale quello dell'iscrizione nel casellario, dal momento che all'interessato non viene attribuita la possibilità di rinunziare alla causa di non punibilità, né di impugnare il merito della decisione dinanzi ad una giurisdizione superiore (cfr. Cass. Pen., Sez. III, 26 gennaio 2017, n. 30685).
Sempre nel senso di escludere che il provvedimento di archiviazione per tenuità del fatto fosse soggetto ad iscrizione, in quanto non definitivo e perché tale iscrizione si risolverebbe in una violazione di diritti costituzionalmente e convenzionalmente tutelati dell'indagato, si sono espresse anche Cass. Pen. Sez. 3, n. 45601 del 27 giugno 2017; Sez. 3, n. 46379 del 26 giugno 2017; Sez. 3, n. 47832 del 3 novembre 2016, dep. 2017; Sez. 1, n. 53618 del 27 settembre 2017.
Secondo un diverso orientamento, l’iscrizione del provvedimento di archiviazione per particolare tenuità del fatto nel casellario giudiziale sarebbe invece necessaria proprio al fine di garantire una corretta applicazione dell’istituto di cui all’art. 131-bis c.p. In particolare, si osserva che l’ambito di applicazione di questa specifica ipotesi di non punibilità è circoscritto, da un punto di vista soggettivo, ai casi di non abitualità della condotta. Pertanto, la procedura di memorizzazione delle pronunzie adottate per tenuità del fatto costituisce strumento essenziale per la stessa razionalità ed utilizzabilità dell'istituto. L’assenza di annotazione nel casellario determinerebbe, infatti, in modo del tutto incongruo, la possibilità di concessione di tale causa di non punibilità molte volte nei confronti della medesima persona (cfr. Cass. Pen., Sez. Un., 25 febbraio 2016, n. 13681).
Il descritto contrasto giurisprudenziale ha determinato un intervento delle Sezioni Unite, che si sono espresse chiarendo finalmente la questione.
La Suprema Corte ha affermato che l'orientamento per cui i provvedimenti di archiviazione per particolare tenuità del fatto non debbano essere iscritti nel casellario giudiziale non possa essere condiviso. La Relazione ministeriale allo schema del D.Lgs. n. 28 del 2015, evidenzia, infatti, lo stretto collegamento esistente tra la memorizzazione di tutti i provvedimenti che hanno applicato il nuovo istituto e la corretta ed effettiva operatività della condizione della non abitualità del comportamento. Tale condizione presuppone che vengano tenuti in considerazione i pregressi reati della stessa indole commessi dal soggetto.
La Cassazione chiarisce, inoltre, come la novella del 2015 parli espressamente di iscrizione nel casellario dei “provvedimenti giudiziari” e non dei “provvedimenti giudiziari definitivi”, il che determinerebbe la necessità di iscrizione di tutti i provvedimenti concernenti la particolare tenuità del fatto, compresi quelli di archiviazione.
Quanto alle riserve sulla compatibilità costituzionale della necessità di iscrizione dei provvedimenti di archiviazione ex art. 131 bis c.p., le Sezioni Unite osservano come non vi sarebbe alcuna lesione dell'art. 24 Cost., in quanto la speciale disciplina prevista dall'art. 411 c.p.p., comma 1-bis, consente all'indagato di dispiegare le proprie difese dinanzi al giudice investito della richiesta di archiviazione per tenuità del fatto.
Devono inoltre escludersi i contrasti prospettati con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, poiché, nell’archiviazione ex art. 131 bis c.p., la valutazione pregiudiziale sulla sussistenza del fatto e sulla sua attribuibilità all'indagato, non costituisce un accertamento assimilabile ad una dichiarazione di colpevolezza nel senso inteso dalla CEDU, avvenendo in una fase anteriore al giudizio. Tale conclusione è peraltro confortata dal fatto che il provvedimento di archiviazione non produce gli effetti invece riservati dall'art. 651-bis c.p.p. alle dichiarazioni giudiziali dell'esimente.
Gli ermellini, sancita la doverosità dell’iscrizione del provvedimento di archiviazione ex art. 131 bis c.p., chiariscono, sotto un diverso ed ulteriore aspetto, come tale iscrizione in sé considerata non possa essere ritenuta un effettivo pregiudizio che l'indagato ha un reale interesse ad evitare, in quanto i provvedimenti che dichiarano la non punibilità ex art. 131 bis c.p. sono esclusi dalle certificazioni del casellario.
Il D.Lgs. n. 28 del 2015 ha, infatti, modificato alcune disposizioni del D.P.R. 14 novembre 2002, n. 313 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di casellario giudiziale, di casellario giudiziale Europeo, di anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e dei relativi carichi pendenti). In particolare, all'art. 5, comma 2, dopo la lett. d), è stata inserita la lett. d-bis), al fine di estendere la disciplina dell'eliminazione delle iscrizioni dal casellario giudiziale ai provvedimenti giudiziari che hanno dichiarato la non punibilità per particolare tenuità del fatto trascorsi dieci anni dalla loro pronunzia.
Nell'art. 24, comma 1, e nell'art. 25, comma 1 del Testo Unico è stata aggiunta invece la lett. f-bis), prevedendo in entrambi i casi la non menzione dei suddetti provvedimenti giudiziari, rispettivamente, nel certificato generale ed in quello penale rilasciati a richiesta dell'interessato.
Le due disposizioni menzionate da ultime definiscono, peraltro, anche il contenuto dei certificati rilasciati, ai sensi dell'art. 25 bis e 28 del Testo Unico, a richiesta, rispettivamente, dei datori di lavoro e delle pubbliche amministrazioni, escludendo, anche in questi casi, la menzione dei provvedimenti che dichiarano la non punibilità ex art. 131 bis c.p..
In definitiva, l'iscrizione nel casellario dei provvedimenti di archiviazione per particolare tenuità del fatto assolve esclusivamente a una funzione di memorizzazione dell’adozione di tali provvedimenti, destinata ad esplicare i suoi effetti soltanto all'interno del circuito giudiziario, fermo restando che non ne deve essere fatta menzione nei certificati rilasciati a richiesta dell'interessato, del datore di lavoro e della Pubblica Amministrazione.

4.2. Gli effetti del provvedimento di archiviazione sui procedimenti e processi amministrativi
Un ulteriore aspetto di notevole rilevanza pratica è costituito dall’indagine circa gli effetti che il provvedimento di archiviazione ex art. 131 bis c.p. produce sui procedimenti e/o processi amministrativi vertenti sui medesimi abusi edilizi.
In altri termini, ci si chiede quali siano le conseguenze della pronuncia di un provvedimento di archiviazione per particolare tenuità del fatto qualora quest’ultimo intervenga (come spesso accade) prima della definizione dei procedimenti e dei processi amministrativi.
Il punto di partenza per tale indagine è certamente costituito dall’art. 651 bis c.p.p., che regola gli effetti della sentenza di proscioglimento per particolare tenuità del fatto nel giudizio civile o amministrativo di danno, così disponendo: “1. La sentenza penale irrevocabile di proscioglimento pronunciata per particolare tenuità del fatto in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato quanto all'accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso, nel giudizio civile o amministrativo per le restituzioni e il risarcimento del danno promosso nei confronti del prosciolto e del responsabile civile che sia stato citato ovvero sia intervenuto nel processo penale. 2. La stessa efficacia ha la sentenza irrevocabile di proscioglimento pronunciata per particolare tenuità del fatto a norma dell'articolo 442, salvo che vi si opponga la parte civile che non abbia accettato il rito abbreviato.”
L’art. 651 bis c.p.p. prevede, pertanto, che il proscioglimento per particolare tenuità del fatto abbia efficacia di giudicato quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso nei giudizi civili o amministrativi di danno.
Come si evince dal tenore letterale della disposizione normativa, tali effetti sono, tuttavia, prodotti solo dalla sentenza penale irrevocabile pronunciata in seguito a dibattimento. Ne deriva che gli altri provvedimenti dichiarativi della non punibilità per particolare tenuità del fato assunti in fasi processuali differenti, come il provvedimento di archiviazione, non producono gli effetti di cui all’art. 651 bis c.p.p..
Pertanto, ad eccezione della sentenza resa al termine del giudizio abbreviato, i cui effetti sono regolati dal secondo comma dell’art. 651 bis c.p.p. e sono simili a quelli della sentenza dibattimentale, nei giudizi di danno non avranno rilievo le altre pronunce che concludono il procedimento penale in assenza di dibattimento.
Procediamo ora ad analizzare una seconda disposizione normativa rilevante ai fini della presente indagine, l’art. 654 c.p.p., che disciplina, da un punto di vista generale, l’efficacia della sentenza penale di condanna o di assoluzione in altri giudizi civili o amministrativi. Tale articolo afferma: “1. Nei confronti dell'imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo penale, la sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo, quando in questo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall'accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale, purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale e purché la legge civile non ponga limitazioni alla prova della posizione soggettiva controversa.”.
Dalla lettura della norma emerge come anche questa seconda disposizione sia riferita solamente agli effetti prodotti dalle sentenze penali irrevocabili di condanna o di assoluzione emesse all’esito di un dibattimento . Pertanto, anche nel caso in cui si volesse ritenere la norma applicabile alle pronunce che dichiarano la non punibilità ex art. 131 bis c.p., facendo rientrare queste ultime nell’ambito dei provvedimenti “assolutori”, gli effetti di cui all’art. 654 c.p.p. non riguarderebbero certamente il provvedimento di archiviazione, ma esclusivamente le sentenze pronunciate all’esito di un dibattimento.

5. Conclusione
Alla luce degli aspetti sopra esaminati, può affermarsi che l’istituto della non punibilità per particolare tenuità del fatto possa costituire uno strumento di fondamentale importanza ai fini dell’alleggerimento del carico giudiziario.
Tale ultima esigenza può, in particolare, essere soddisfatta, nel caso in cui l’art. 131 bis c.p. costituisca il motivo dell’archiviazione, consentendo una definizione del procedimento nella sua prima fase, quella delle indagini.
L’istituto consente, pertanto, una significativa riduzione del dispendio di “energie processuali” in relazione a fatti che, in quanto bagatellari, sono, in concreto, non meritevoli del ricorso alla pena.
Nell’ambito dei reati edilizi, emerge con evidenza la possibilità di applicare l’istituto de quo in tutti quei casi di “abusi minori” in cui l’offesa si configuri come particolarmente tenue, avendo riguardo alle modalità della condotta ed all’esiguità del danno.
L’art. 131 bis c.p. consente, pertanto, una deflazione del sistema giudiziario nel pieno rispetto e bilanciamento dei principi costituzionali dell’obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.) e della finalità rieducativa della pena (art.27 Cost.).
Si evidenzia, inoltre, come la possibilità per il PM di richiedere l’archiviazione per particolare tenuità del fatto, se correttamente applicata, costituisca uno strumento di alleggerimento del sistema processuale penale certamente meno “ipocrita” dell’istituto della prescrizione, nonché maggiormente efficiente, consentendo l’arresto del procedimento sin dalla sua prima fase. Infatti, mentre la prescrizione opera in relazione a procedimenti che pendono per un lungo periodo di tempo, l’art. 131 bis c.p., in particolare se invocato quale motivo di archiviazione, comporta l’arresto del procedimento dalla sua fase iniziale, evitando un inutile dispendio di energie giudiziarie ed eliminando le ovvie conseguenze negative (anche in termini psicologici) che la pendenza di un processo determina in capo all’imputato.

TAR CALABRIA – CATANZARO, SEZ. I – sentenza 9 maggio 2020 n. 841
Pubblicato il 09/05/2020

N. 00841/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00457/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.

sul ricorso numero di registro generale 457 del 2020, proposto da

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliata presso gli uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Di Porto, Massimiliano Manna, Oreste Morcavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ristorante di Pesce a Rende S.r.l. Semplificata, non costituita in giudizio;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:

Comune di Reggio di Calabria, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Emidio Morabito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

ad opponendum:

Comune di Amendolara, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Pompilio e Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Comune di Tropea, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Spataro e Renato Rolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

CODACONS – Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di Tutela dell’Ambiente e dei Diritti degli Utenti e dei Consumatori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Pasticceria Siciliana di Nicocia J.&C. S.n.c. in persona del legale rappresentante pro tempore, La Cambusa S.a.s. di Montalto Dino & C. in persona del legale rappresentante pro tempore, Francesco Covello, Carmelo Pirri, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabrizio Criscuolo, Mauro Fortunato Magnelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

dell’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37, recante «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica: Disposizioni relative alle attività di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande, attività sportive e amatoriali individuali e agli spostamenti delle persone fisiche nel territorio regionale», in relazione al suo punto 6, nel quale è stato disposto che, a partire dalla data di adozione dell’ordinanza medesima, sul territorio della Regione Calabria, è «consentita la ripresa delle attività di Bar, Pasticcerie, Ristoranti, Pizzerie, Agriturismo con somministrazione esclusiva attraverso il servizio con tavoli all’aperto».

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti gli atti di intervento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2020 il dott. Francesco Tallaro e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod con l. 24 aprile 2020, n. 27;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – L’iter processuale

1. – Oggetto dell’odierno giudizio è l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37.

Con tale provvedimento, adottato ai sensi dell’art. 32, comma 3 l. 23 dicembre 1978, n. 833, sono state dettate misure per la prevenzione e la gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19.

In particolare, si controverte della legittimità del punto n. 6, con il quale è stato disposto che, sin dalla data di adozione dell’ordinanza, è consentita, nel territorio della Regione Calabria, la ripresa dell’attività di ristorazione, non solo con consegna a domicilio e con asporto, ma anche mediante servizio al tavolo, purché all’aperto e nel rispetto di determinate precauzioni di carattere igienico sanitario.

2. – Ad impugnare l’ordinanza, chiedendone l’annullamento a questo Tribunale Amministrativo Regionale, è stata la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con ricorso notificato a mezzo PEC e depositato il 4 maggio 2020.

Ha resistito la Regione Calabria, la quale si è costituita nella medesima data.

3. – Unitamente al ricorso è stata proposta domanda cautelare di sospensione degli effetti dell’ordinanza, nella parte impugnata, accompagnata dalla richiesta di decreto cautelare monocratico ai sensi dell’art. 56 c.p.a.

In data 5 maggio 2020 il Presidente di questo Tribunale Amministrativo Regionale ha sentito informalmente e separatamente le difese delle amministrazioni.

Esse, nell’interesse generale della giustizia, avuto riguardo oltretutto alla delicatezza dei temi trattati in ricorso, che toccano i rapporti fra Stato e Regioni dal punto di vista dei rispettivi poteri di intervento nell’attuale drammatica fase epidemica in atto, hanno concordato sulla necessità di addivenire in tempi molto brevi a una decisione collegiale, eventualmente anche quale sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

Pertanto, l’Avvocatura dello Stato ha rinunciato all’istanza di tutela cautelare monocratica ai sensi dell’art. 56 c.p.a.; entrambe le parti hanno rinunciato ai termini a difesa di cui all’art. 55, comma 5 c.p.a.

4. – È stata dunque fissata la camera di consiglio del 9 maggio 2020.

5. – Al giudizio hanno inteso intervenire anche altre amministrazioni.

In particolare, in data 6 maggio 2020 si è costituito, ad adiuvandum, il Comune di Reggio Calabria; al contrario, si sono costituiti ad opponendum nella medesima data del 6 maggio 2020 il Comune di Amendolara e nella successiva data del 7 maggio 2020 il Comune di Tropea.

In data 7 maggio 2020 si è costituito ad opponendum anche CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori.

In data 8 maggio 2020 si sono costituiti, in pretesa applicazione dell’art. 28, comma 1 c.p.a., alcuni operatori del settore della ristorazione, meglio individuati nell’epigrafe della sentenza.

In vista della decisione la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Calabria hanno depositato memorie ad ulteriore supporto delle argomentazioni difensive utilizzate.

6. – Il ricorso è stato trattato collegialmente in data 9 maggio 2020 ai sensi dell’art. 84, comma 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod con l. 24 aprile 2020, n. 27, e, ricorrendone i presupposti, è stato deciso nel merito ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

II – Le posizioni delle parti

7. – La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dedotto l’illegittimità dell’ordinanza impugnata, nella parte di interesse, sotto tre diverse prospettive.

7.1. – In primo luogo, essa violerebbe gli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1 d.l. 25 marzo 2020, n. 19, e sarebbe stata emanata in carenza di potere per incompetenza assoluta.

Infatti, l’art. 2, comma 1 dell’atto normativo citato attribuisce la competenza ad adottare le misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19 e le ulteriori misure di gestione dell’emergenza al Presidente del Consiglio dei ministri, che provvede con propri decreti previo adempimento degli oneri di consultazione specificati.

Per quel che rileva, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha provveduto con d.P.C.M. del 26 aprile 2020 che, con efficacia dal 4 maggio 2020 al 17 maggio 2020, dispone la sospensione delle attività dei servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie) e, in via di eccezione, consente la ristorazione con consegna a domicilio nel rispetto delle norme igienico-sanitarie sia per l’attività di confezionamento che di trasporto, nonché la ristorazione con asporto, fermo restando l’obbligo di rispettare la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro, il divieto di consumare i prodotti all’interno dei locali e il divieto di sostare nelle immediate vicinanze degli stessi.

Come visto, l’ordinanza regionale, in contrasto con quanto disposto dal d.P.C.M., ha autorizzato anche la ristorazione con servizio al tavolo.

Ma tale intervento integrativo non sarebbe consentito dalla normativa applicabile, in quanto l’art. 3, comma 1 d.l. n. 19 del 2020 prevede che le Regioni possano adottare misure di efficacia locale «nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale», ma tale potere è subordinato a tre condizioni, e cioè che si tratti di interventi destinati a operare nelle more dell’adozione di un nuovo d.P.C.M.; che si tratti di interventi giustificati da «situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario» proprie della Regione interessata; che si tratti di misure «ulteriormente restrittive» delle attività sociali e produttive esercitabili nella regione.

Né l’ordinanza impugnata potrebbe trovare fondamento nell’art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978, e perché derogato dalla disciplina dettata dal d.l. n. 19 del 2020, e perché l’emergenza sanitaria ha carattere nazionale, e dunque impone l’intervento da parte del Governo centrale.

7.2. – Con il secondo motivo di ricorso si deduce che l’ordinanza sarebbe priva di un’adeguata motivazione, non sarebbe stata supportata da una valida istruttoria, sarebbe illogica e irrazionale.

In particolare, non emergerebbero condizioni peculiari che giustifichino, nel solo territorio della Regione Calabria, l’abbandono del principio di precauzione; non sarebbe stato adottato un valido metodo scientifico nella valutazione del rischio epidemiologico; si porrebbe a rischio la coerente gestione della crisi epidemiologica da parte del Governo.

7.3. – Infine, l’ordinanza sarebbe viziata da eccesso di potere, evidenziato dalla violazione del principio di leale collaborazione.

Invero, l’ordinanza sarebbe stata emessa in assenza di qualunque interlocuzione con il Governo.

8. – La Regione Calabria ha posto una questione pregiudiziale di giurisdizione e si è difesa nel merito.

8.1. – Pregiudizialmente ha dedotto che il ricorso è volto ad assumere che l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria invada una sfera di attribuzioni propria del Governo centrale, sottraendogli così la possibilità di esercizio di una propria prerogativa.

La controversia assumerebbe, così, un tono costituzionale che attribuirebbe la giurisdizione alla Corte costituzionale, quale giudice dei conflitti di attribuzione ai sensi dell’art. 134 Cost.

8.2. – Nel merito, l’ordinanza impugnata troverebbe un sicuro fondamento nell’art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978 e sarebbe pienamente informata ai principi di adeguatezza e proporzionalità espressamente richiamati dall’art. 1, comma 2 d.l. n. 19 del 2020, i quali richiedono di modulare i provvedimenti volti al contrasto dell’epidemia al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio.

Al contrario, a tali principi non si conformerebbe il d.P.C.M. del 26 aprile 2020, che sottopone a una disciplina unitaria tutto il territorio nazionale, senza tener conto delle differenze fattuali.

Peraltro lo strumento normativo utilizzato dal Governo (un d.P.C.M.) sarebbe palesemente inadeguato perché la Costituzione non prevede la delegabilità dei poteri di decretazione d’urgenza di cui all’art. 77 Cost.

8.3. – Per altro verso, la regolamentazione dettata dal Presidente della Regione Calabria non sarebbe in contrasto con il contenuto del d.P.C.M. del 26 aprile 2020, essendo invece da interpretare quale disposizione di dettaglio della medesima, in funzione delle specificità della situazione epidemiologica presente nel territorio regionale ed in presenza di alcune “misure minime” da adottare a tutela della salute pubblica e del rischio di contagio.

Il ricorso, dunque, non dovrebbe essere esaminato per difetto di interesse.

8.4. – Infine, l’ordinanza sarebbe supportata da un impianto motivazionale sufficiente, nel quale si dà atto che l’analisi dei dati prodotta dal Dipartimento Tutela della Salute e Politiche Sanitarie della Regione Calabria ha fatto rilevare, alla data del 27 aprile 2020, un valore del Rapporto di replicazione (Rt) con daily time lag a 5 giorni, pari a 0,63; in generale, valori inferiori ad 1 indicano che la diffusione dell’infezione procede verso la regressione.

9. – Gli interventori hanno arricchito il giudizio con le loro deduzioni.

9.1. – Il Comune di Reggio Calabria, invero, ha inteso condividere in tutto i contenuti del ricorso presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

9.2. – Il Comune di Amendolara ha aderito all’eccezione di difetto di giurisdizione di questo giudice amministrativo in favore della Corte costituzionale e ha affermato l’infondatezza dei motivi di ricorso.

Ha aggiunto che il d.l. n.19 del 2020, al quale non sarebbe aderente l’ordinanza del Presidente della Regione, sarebbe in contrasto con gli artt. 77, 13, 14, 15, 16, 17 e 41, 117, co. 3 e 120, co. 2, Cost.

Partendo dal presupposto che l’ordinamento costituzionale italiano non prevede lo “stato di emergenza”, la normativa in questione sarebbe in contrasto con gli artt. 77, 13, 14, 15, 16, 17 e 41 Cost. in quanto demanderebbe al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di limitare le libertà garantite dalla Costituzione.

Peraltro, si tratterebbe di normativa non essenziale per affrontare l’attuale stato di emergenza, in quanto nell’ordinamento sono contemplate diverse ipotesi in cui è consentita l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti per affrontare situazioni urgenti.

Sotto altro profilo, il d.l. n.19 del 2020 priverebbe le Regioni della potestà normativa concorrente in materia di salute, prevista dall’art. 117 Cost. e rappresenterebbe esercizio di potere sostitutivo da parte dello Stato non previsto dall’art. 120 Cost.

9.3. – Il Comune di Tropea ha aderito anch’esso all’eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione.

Ha poi eccepito l’illegittimità costituzionale del d.l. n. 19 del 2020, che rappresenterebbe un indebito esercizio di potere sostitutivo da parte dello Stato in violazione degli artt. 117, comma 5 e 120 Cost., e una violazione dei principi di sussidiarietà e leale cooperazione.

Nel merito, l’ordinanza sarebbe giustificata dall’art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978 e sarebbe coerente con i principi di adeguatezza e proporzionalità, violati invece dalla decisione del Governo di predisporre una disciplina unitaria per tutto il territorio nazionale.

L’ordinanza avrebbe alla base l’analisi dei dati epidemiologici regionali e, a ben guardare, nemmeno si porrebbe in contrasto con il d.P.C.M. del 26 aprile 2020, di cui è mera specificazione.

9.4. – CODACONS ha argomentato nel senso che la lite, qualificabile in termini di conflitto di attribuzioni, sarebbe devoluta ai sensi dell’art. 134 Cost. alla giurisdizione della Corte costituzionale, cui ha chiesto di trasmettere gli atti.

9.5. – Gli operatori della ristorazione, infine, si sono qualificati in termini di controinteressati e, costituitisi ai sensi dell’art. 28, comma 1, hanno domandato il differimento dell’udienza camerale con assegnazione di termini per poter esercitare correttamente i proprio diritto di difesa.

Nel merito, hanno aderito alle tesi difensive della Regione Calabria.

9.6. – Va infine notato che la Regione Calabria, nella memoria depositata in data 9 maggio 2020, ha lamentato di non aver potuto prendere posizione sui numerosi interventi che si sono succeduti e ha invitato il Tribunale a valutare se, rispetto a tale vulnus al diritto di difesa, si rendesse necessario o anche solo opportuno, un differimento della Camera di consiglio.

III – Le questioni pregiudiziali e preliminari

III.1. – La questione di giurisdizione

10. – È opinione del Tribunale di essere dotato di giurisdizione sul ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tale conclusione si basa su tre, concatenate osservazioni.

10.1. – È innegabile che il provvedimento emanato dal Presidente della Regione Calabria abbia natura di ordinanza contingibile e urgente in materia di igiene e sanità, nel quadro della disciplina dettata dall’art. 32 l. n. 833 del 1978.

Si tratta, dunque, di esercizio di potere amministrativo, sul quale il sindacato giurisdizionale è naturalmente attribuito al giudice della funzione pubblica, cioè il giudice amministrativo.

10.2. – Il fatto che le ragioni di illegittimità dedotte da parte ricorrente siano inerenti anche ai confini delle attribuzioni assegnate ai diversi poteri dello Stato non è sufficiente ad attribuire alla controversia un tono costituzionale.

In proposito, si richiama la costante giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo la quale il tono costituzionale del conflitto sussiste quando il ricorrente non lamenti una lesione qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali (ex plurimis, Corte cost. 14 febbraio 2020; Id. 14 febbraio 2018, n. 28; Id. 15 maggio 2015, n. 87; Id. 28 marzo 2013, n. 52).

È stato, in particolare, chiarito (da Corte cost. 29 ottobre 2019, n. 224) che non basta che nella materia in questione vengano in gioco competenze e attribuzioni previste dalla Costituzione, perché la controversia assuma un tono costituzionale. La natura costituzionale delle competenze, infatti, così come il potere discrezionale che ne connota i relativi atti di esercizio, non esclude la sindacabilità nelle ordinarie sedi giurisdizionali degli stessi atti, quando essi trovano un limite «nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo» (Corte cost. 5 aprile 2012, n. 81 del 2012).

Ebbene, il ricorso con il quale è stato innescato il sindacato giurisdizionale da parte di questo Tribunale Amministrativo Regionale fa valere la dedotta violazione, da parte del Presidente della Regione Calabria, dei limiti che dalla legge, e in particolare dal d.l. 25 marzo 2020, n. 19, derivano all’esercizio delle competenze in materia di igiene e sanità spettanti al Presidente della Regione Calabria.

In questa prospettiva, l’atto è giustiziabile d’innanzi al giudice della funzione pubblica, giacché questo giudice non è chiamato a regolare il conflitto sulle attribuzioni costituzionali tra gli Enti coinvolti nella controversia, ma solo a valutare la legittimità, secondo i parametri legislativi indicati nei motivi di ricorso, dell’atto impugnato.

10.3. – In ogni caso, se pure si opinasse che nel caso di specie fosse attivabile, da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il conflitto di attribuzione d’innanzi alla Corte costituzionale, ciò non esclude che sia legittimamente esperibile anche la via del ricorso d’innanzi al giudice amministrativo.

Secondo il costante insegnamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 19 luglio 2013, n. 17656; in precedenza, Id. 20 maggio 1978, n. 2492; Id. 28 maggio 1977, n. 2184; Id. 13 dicembre 1973, n. 3379; Id. 10 novembre 1973, n. 2966), infatti, vi è diversità di struttura e finalità fra il giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione ed il sindacato giurisdizionale davanti al giudice amministrativo: il primo è finalizzato a restaurare l’assetto complessivo dei rispettivi ambiti di competenza degli Enti in conflitto; il secondo, viceversa, si svolge sul piano oggettivo di verifica di legalità dell’azione amministrativa, con l’esclusivo scopo della puntuale repressione dell’atto illegittimo. Ciò comporta la possibilità della loro simultanea proposizione, sicché deve escludersi che in tali ipotesi sussista difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Anche il Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2011, n. 6834), dal canto suo, ha affermato che il soggetto legittimato ad impugnare l’atto autoritativo dinanzi al giudice amministrativo può valutare se sussistono i presupposti per sollevare un conflitto di attribuzione, ovvero se avvalersi del rimedio di carattere generale della giurisdizione generale di legittimità. Tale conclusione risulta corroborata dalla considerazione per cui, mentre la Corte costituzionale può decidere le censure attinenti al riparto delle attribuzioni, il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 113 Cost., può decidere su ogni profilo di illegittimità dell’atto, anche su dedotti aspetti di eccesso di potere, sicché, anche per esigenze di concentrazione, l’Ente in conflitto ben può scegliere se, anziché proporre due giudizi e devolvere alla Corte costituzionale l’esame dei profili sul difetto di attribuzione, sia il caso di proporre un solo ricorso al giudice amministrativo, deducendo tutti i possibili motivi di illegittimità dell’atto.

III.2 – Le condizioni dell’azione

11. – Benché la Regione Calabria non abbia contestato la legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri a ricorrere nel caso di specie al giudice amministrativo, la verifica delle sussistenza di tale condizione dell’azione deve essere operata d’ufficio.

11.1. – Il Tribunale ritiene, dunque, di dover esplicitare che sussiste la legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri a impugnare un’ordinanza ex art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978 del Presidente di una Regione in virtù delle funzioni ad essa attribuite con riferimento al rapporto tra il Governo e le Autonomie di cui la Repubblica si compone.

11.2. – Limitando l’esame ai rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, e senza alcuna pretesa di esaustività, si rileva che spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di promuovere e coordinare “l’azione del Governo per quanto attiene ai rapporti con le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano” (art. 5, comma 3, lett. b) l. 23 agosto 1988, n. 400), nonché di promuovere lo sviluppo della collaborazione tra Stato, Regioni e Autonomie locali (art. 4 d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303).

Per svolgere tali funzioni, il Presidente si avvale della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 2, comma 2, lett. d) d.lgs. n. 303 del 1999), presso la quale è istituito un Dipartimento per gli Affari regionali (art. 4, comma 2 d.lgs. n. 303 del 1999).

Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è costituita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, che dal Presidente del Consiglio è presieduta e che deve essere consultata sui criteri generali relativi all’esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti infraregionali (art. 12 l. n. 400 del 1988).

Spetta, infine, al Presidente del Consiglio dei Ministri “promuove le iniziative necessarie per l’ordinato svolgimento dei rapporti tra Stato, regioni e autonomie locali ed assicura l’esercizio coerente e coordinato dei poteri e dei rimedi previsti per i casi di inerzia e di inadempienza” (art. 4, comma 1 d.lgs. n. 303 del 1999).

11.3. – In sintesi, la Presidenza del Consiglio dei Ministri costituisce il fulcro del necessario coordinamento dell’attività amministrativa posta in essere dallo Stato e dalle Autonomie di cui la Repubblica si compone.

In altri termini, in capo ad essa si sintetizzano i vari interessi alla cura dei quali le amministrazioni pubbliche, statali, regionali e locali, sono preposte.

Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri è attribuito il compito di assicurare l’esercizio coerente e coordinato dei poteri amministrativi; cosicché è logica conseguenza ritenere che ad essa sia assegnato dall’ordinamento anche il potere di agire giudizialmente, in alternativa all’esercizio delle funzioni di controllo e sostitutive previsti dalla Costituzione, laddove l’esercizio dei poteri amministrativi avvenga in maniera disarmonica o addirittura antitetica.

12. – Sussiste anche l’altra condizione dell’azione, invero messa in dubbio dalla difesa della Regione Calabria, e cioè l’interesse ad agire.

In effetti, allo stato risultano in vigore sia l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria oggetto di impugnativa, sia il d.P.C.M. del 26 aprile 2020.

Benché sia stato negato in giudizio che il provvedimento regionale sia in contrasto con il d.P.C.M., di cui costituirebbe invece mera specificazione, osserva il Tribunale che il provvedimento impugnato ammette una nuova e diversa eccezione alla sospensione delle attività dei servizi di ristorazione. Dunque, l’ordinanza impugnata ha un contenuto parzialmente difforme dal d.P.C.M., rispetto al quale si pone in posizione di antinomia.

Sicché, essendo effettivo ed attuale il contrasto tra i due provvedimenti, sussiste l’interesse all’odierna decisione.

III.3. – Sui controinteressati, gli interventori e la loro posizione processuale

13. – La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha, in via prudenziale, notificato il ricorso a un potenziale controinteressato, identificato in un imprenditore titolare di un esercizio di ristorazione, il quale non si è costituito in giudizio.

13.1. – Tuttavia, è evidente che il provvedimento impugnato ha natura generale, sicché non sono individuabili controinteressati.

Infatti, la figura del controinteressato in senso formale, peculiare del processo amministrativo, ricorre soltanto nel caso in cui l’atto sul quale è richiesto il controllo giurisdizionale di legittimità si riferisca direttamente ed immediatamente a soggetti, singolarmente individuabili, i quali per effetto di detto atto abbiano già acquistato una posizione giuridica di vantaggio; per definizione, tale figura non è ravvisabile nei riguardi dell’atto generale, atteso che esso non riguarda specifici destinatari, che sia a priori che a posteriori non sono individuabili (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 15 dicembre 2014, n. 6153).

Poiché, dunque, nel caso di specie il terzo destinatario della notifica è sostanzialmente estraneo alla presente controversia, la sua mancata costituzione non impedisce la definizione del giudizio.

13.2. – Le medesime considerazioni valgono con riferimento all’intervento degli operatori del settore della ristorazione.

A fronte di un atto amministrativo generale, essi non rivestono ruolo di controinteressati, e il loro intervento, da riqualificare in termini di intervento adesivo ai sensi dell’art. 28, comma 2 c.p.a., non comporta alcuna specifica necessità di salvaguardia dei diritti della difesa, giacché, come infra sarà ricordato, essi debbono accettare lo stato e il grado in cui si trova il giudizio.

14. – Occorre dunque occuparsi degli interventi adesivi spiegati, onde verificarne l’ammissibilità.

14.1. – L’art. 28, comma 2 c.p.a. stabilisce che chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

In via generale, si deve osservare che tale norma recepisce una consolidata tradizione pretoria, per cui l’intervento in giudizio va riconosciuto ammissibile anche in presenza di un interesse di mero fatto, dipendente o riflesso rispetto a quello delle parti.

Gli intervenienti, tuttavia, sono tenuti a chiarire nell’atto di intervento e a dimostrare quale sia l’interesse che intendono tutelare (cfr. CGA 3 gennaio 2017, n. 1).

14.2. – Quanto all’intervento ad adiuvandum, è ammesso dalla giurisprudenza più recente anche da parte del cointeressato, purché non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni e vi abbia interesse, senza tuttavia potere ampliare il thema decidendum; l’intervento del cointeressato è, quindi, ammesso nei limiti della domanda già proposta, in conformità allo strumento azionato, il quale comporta per l’interveniente di accettare, ex art. 28 comma 2, c.p.a . lo stato e il grado in cui il giudizio si trova (Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2017, n. 4973; cfr. anche TAR Campania – Napoli, Sez. III, 14 gennaio 2019 , n. 201).

14.3. – Alla stregua di tali criteri, si deve ritenere ammissibile l’intervento degli Enti locali e degli operatori del settore della ristorazione.

Quanto al Comune di Reggio Calabria, intervenuto ad adiuvandum, esso ha espressamente dedotto che l’ordinanza di cui si discorre incide in maniera grave sul diritto alla salute dei cittadini di cui è Ente esponenziale e che l’auspicato accoglimento del ricorso comporterà un indiretto ma rilevante vantaggio nei confronti del Comune di Reggio Calabria. Tanto più che il Sindaco del Comune ha adottato in data 30 aprile 2020 l’ordinanza contingibile e urgente n. 44 con cui ha disposto l’applicazione, sul territorio comunale, esclusivamente delle misure adottate dal Governo.

Anche il Comune di Tropea, intervenuto ad opponendum, ha illustrato gli interessi che hanno animato la sua iniziativa processuale, sebbene questi si pongano in una prospettiva ribaltata rispetto al Comune di Reggio Calabria. Infatti, il territorio su cui è costituito l’Ente ha forte vocazione turistica, sicché la chiusura forzata degli operatori della ristorazione per attenuare i contagi da COVID-19 ha avuto effetti devastanti sull’intero comparto economico, essendo state azzerate le presenze turistiche per i mesi di aprile e maggio. La conservazione del provvedimento impugnato rappresenta, in questo contesto, un vantaggio per la comunità di cui il Comune di Tropea è ente esponenziale, consentendo di riavviare le attività imprenditoriali.

Le medesime considerazioni valgono per il Comune di Amendolara.

L’interesse fattuale degli operatori della ristorazione alla conservazione dell’ordinanza regionale impugnata è, dal canto suo, evidentemente individuabile nella possibilità di riprendere le attività imprenditoriali.

14.4. – Al contrario, è inammissibile l’intervento del CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori.

In effetti, esso ha depositato in giudizio il proprio Statuto, da cui si evince che persegue il fine di «tutelare con ogni mezzo legittimo, ivi compreso il ricorso allo strumento giudiziario, i diritti e gli interessi dei consumatori ed utenti […] tale tutela si realizza nei confronti dei soggetti pubblici e privati, produttori e/o erogatori di beni e servizi, anche al fine di contribuire ad eliminare le distorsioni del mercato determinate dalla commissione di abusi e di altre fattispecie di reati contro la P.A.».

Ma non ha specificato quale interesse, sussistente in modo omogeneo in capo agli associati, l’intervento è inteso a tutelare.

15. – Va infine esaminata la sollecitazione della difesa della Regione Calabria affinché il Tribunale differisca l’udienza camerale allo scopo di consentirle di prendere posizione sugli atti di intervento.

Ebbene, poiché gli interventi spiegati, siano essi ad adiuvandum o ad opponendum, non hanno condotto a un ampliamento dell’oggetto del giudizio, in nessuno dei suoi aspetti, in quanto un simile ampliamento è vietato dall’ordinamento processuale, non sussiste alcuna lesione del diritto di difesa dell’amministrazione regionale, che ha avuto modo di argomentare su ciascuno dei motivi di ricorso proposti dalla Presidenza del Consigli dei Ministri.

IV – Esame dei motivi di ricorso

16. – Si può finalmente passare all’esame dei motivi di ricorso.

Nondimeno, il forte interesse che nell’opinione pubblica ha suscitato l’odierno giudizio giustifica alcune sintetiche considerazioni di carattere generale.

Non è compito del giudice amministrativo sostituirsi alle amministrazioni e, dunque, stabilire quale contenuto debbano avere, all’esito del bilanciamento tra i molteplici interessi pubblici o privati in gioco, i provvedimenti amministrativi.

Tale principio, valido in via generale, è da affermare ancora con più forza quando, come nel caso di specie, il provvedimento amministrativo oggetto di sindacato sia stato adottato dal vertice politico-amministrativo, dotato di legittimazione democratica in quanto eletto a suffragio universale, di una delle Autonomie da cui la Repubblica è formata; e ad impugnarlo sia l’organo di vertice del potere esecutivo, anch’esso dotato di legittimazione democratica in quanto sostenuto dalla fiducia delle Camere.

In questa prospettiva, l’operato dell’Autorità giurisdizionale, in questo caso del giudice amministrativo quale giudice naturale della funzione pubblica, è meramente tecnica, e finalizzata a verificare la conformità del provvedimento oggetto di attenzione al modello legale.

17. – Si è già accennato al § 7.1. al contenuto del d.l. n. 19 del 2020.

L’art. 1 prevede, per quel che in questa sede rileva, che, allo scopo di contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate una o più misure che, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso, possono prevedere, tra l’altro, la limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti.

Il successivo art. 2, comma 1, attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di emanare, con d.P.C.M., tali misure.

L’art. 3, comma 1 consente alle Regioni di adottare misure di efficacia locale «nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale». Ma ciò è possibile solo a condizione che si tratti di interventi destinati a operare nelle more dell’adozione di un nuovo d.P.C.M.; che si tratti di interventi giustificati da «situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario» proprie della Regione interessata; che si tratti di misure «ulteriormente restrittive» delle attività sociali e produttive esercitabili nella Regione.

Il comma 3 dell’art 3, infine, precisa che «le disposizioni di cui al presente articolo si applicano altresì agli atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente».

18. – Il Tribunale ritiene che non ci siano gli estremi per sospendere il giudizio e sollevare d’innanzi alla Corte costituzionale questione di legittimità del decreto legge il cui contenuto è stato illustrato.

18.1. – Innanzitutto, va ricordato che l’odierna controversia riguarda esclusivamente la possibilità di svolgere, dal 4 maggio 2020 al 17 maggio 2020, l’attività di ristorazione con servizio al tavolo.

In proposito, si osserva che l’art. 41 Cost., nel riconoscere libertà di iniziativa economica, prevede che essa non possa svolgersi in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

Come noto, non è prevista una riserva di legge in ordine alle prescrizioni da imporre all’imprenditore allo scopo di assicurare che l’iniziativa economica non sia di pregiudizio per la salute pubblica, sicché tali prescrizioni possono essere imposte anche con un atto di natura amministrativa.

Non si coglie dunque un contrasto, in particolare nell’attuale situazione di emergenza sanitaria, tra la citata norma costituzionale e una disposizione legislativa che demandi al Presidente del Consiglio dei Ministri di disporre, con provvedimento amministrativo, limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti, allo scopo di affrontare l’emergenza sanitaria dovuta alla diffusione del virus COVID-19.

Tanto più che, come rivela l’esame dell’art. 1 del d.l. n. 19 del 2020, il contenuto del provvedimento risulta predeterminato («limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande (…)»), mentre alla discrezionalità dell’Autorità amministrativa è demandato di individuare l’ampiezza della limitazione in ragione dell’esame epidemiologico.

18.2. – Non vi può essere dubbio che lo Stato rinvenga la competenza legislativa all’adozione del decreto de quo innanzitutto nell’art. 117, comma 2, lett. q) Cost., che gli attribuisce competenza esclusiva in materia di «profilassi internazionale».

Ma la competenza legislativa si rinviene anche nel terzo comma del medesimo art. 117 Cost., che attribuisce allo Stato competenza concorrente in materia di «tutela della salute» e «protezione civile».

18.3. – A tale ultimo proposito, occorrono alcune ulteriori osservazioni, che traggono le mosse dal duplice rilievo critico secondo cui l’impianto normativo delineato dal d.l. n. 19 del 2020 comporterebbe un’inammissibile delega al Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di restringere le libertà costituzionali dei cittadini e comporterebbe un’alterazione alla ripartizione dei compiti amministrativi delineata dall’art. 118 Cost.

Limitando, per evidenti ragioni, il campo dell’analisi alla sola possibilità di limitare o sospendere le attività di somministrazione al pubblico di cibi e bevande, il Tribunale ritiene di dover innanzitutto ribadire quanto già anticipato al § 18.1., e cioè che è la legge a predeterminare il contenuto della restrizione alla libertà di iniziativa economica, demandando ad un atto amministrativo la commisurazione dell’estensione di tale limitazione.

Ciò posto, il fatto che la legge abbia attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di individuare in concreto le misure necessarie ad affrontare un’emergenza sanitaria trova giustificazione nell’art. 118, comma 1 Cost.: il principio di sussidiarietà impone che, trattandosi di emergenza a carattere internazionale, l’individuazione delle misure precauzionali sia operata al livello amministrativo unitario.

18.4. – Ma, una volta accertato che l’individuazione nel Presidente del Consiglio dei Ministri dell’Autorità che deve individuare le specifiche misure necessarie per affrontare l’emergenza è conforme al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., deve altresì essere affermato che ciò giustifica l’attrazione in capo allo Stato della competenza legislativa, pur in materie concorrenti quali la «tutela della salute» e la «protezione civile».

È noto, infatti, che la Corte costituzionale ha ritenuto (sin dalla sentenza dell’1 ottobre 2003, n. 303, con cui ha per la prima volta teorizzato la c.d. chiamata in sussidiarietà) che l’avocazione della funzione amministrativa si deve accompagnare all’attrazione della competenza legislativa necessaria alla sua disciplina, onde rispettare il principio di legalità dell’azione amministrativa, purché all’intervento legislativo per esigenze unitarie si accompagnino forme di leale collaborazione tra Stato e Regioni nel momento dell’esercizio della funzione amministrativa (cfr., sul punto, Corte cost. 22 luglio 2010, n. 278).

Nel caso di specie, conformemente al principio enucleato dalla Corte costituzionale, l’art. 2 d.l. n. 19 del 2020 prevede espressamente che il Presidente del Consiglio dei Ministri adotti i decreti sentiti – anche – i Presidenti delle Regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale.

18.5. – Quanto illustrato ai §§ che precedono esclude che si possa affermare che nel caso di specie siano stati attribuiti all’amministrazione centrale dello Stato poteri sostituitivi non previsti dalla Costituzione.

L’art. 120, comma 2 Cost., invero, prevede che «il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali».

In tali casi deve essere seguita la procedura prevista dall’art. 8 l. 5 giugno 2003, n. 131.

Ma, come supra specificato, nel caso di specie non vi è stato un intervento sostitutivo dello Stato, bensì avocazione delle funzioni amministrative in ragione del principio di sussidiarietà, accompagnata dalla chiamata in sussidiarietà della funzione legislativa.

18.6. – Va conclusivamente affermato che le questioni di legittimità costituzionale del d.l. n. 19 del 2020 sollevate appaiono manifestamente infondate, onde non occorre rimetterle alla Corte costituzionale.

19. – Il d.P.C.M. 26 aprile 2020, dal canto suo, non è un atto a carattere normativo, bensì un atto amministrativo generale.

Esso non può essere oggetto di disapplicazione da parte del giudice amministrativo, essendo piuttosto onere del soggetto interessato promuovere tempestivamente l’azione di annullamento.

20. – Giunti a questo punto, emerge chiaramente l’illegittimità dell’ordinanza del Presidente della Regione Calabria denunciata con il primo motivo di ricorso.

Spetta infatti al Presidente del Consiglio dei Ministri individuare le misure necessarie a contrastare la diffusione del virus COVID-19, mentre alle Regioni è dato intervenire solo nei limiti delineati dall’art. 3, comma 1 d.l. n. 19 del 2020, che però nel caso di specie è indiscusso che non risultino integrati.

Né l’ordinanza di cui si discute potrebbe trovare un fondamento nell’art. 32 l. n. 833 del 1978.

Infatti, come correttamente messo in evidenza dall’Avvocatura dello Stato, i limiti al potere di ordinanza del Presidente della Regione delineati dall’art. 3, comma 1 d.l. n. 19 del 2020 valgono, ai sensi del successivo terzo comma, per tutti gli «atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente».

21. – È fondato, nei limiti di seguito specificati, anche il secondo motivo di ricorso.

Invero, l’ordinanza regionale motiva la nuova deroga alla sospensione dell’attività di ristorazione, mediante l’autorizzazione al servizio al tavolo, con il mero riferimento del rilevato valore di replicazione del virus COVID-19, che sarebbe stato misurato in un livello tale da indicare una regressione dell’epidemia.

È però ormai fatto notorio che il rischio epidemiologico non dipende soltanto dal valore attuale di replicazione del virus in un territorio circoscritto quale quello della Regione Calabria, ma anche da altri elementi, quali l’efficienza e capacità di risposta del sistema sanitario regionale, nonché l’incidenza che sulla diffusione del virus producono le misure di contenimento via via adottate o revocate (si pensi, in proposito, alla diminuzione delle limitazioni alla circolazione extraregionale).

Non a caso, le restrizioni dovute alla necessità di contenere l’epidemia sono state adottate, e vengono in questa seconda fase rimosse, gradualmente, in modo che si possa misurare, di volta in volta, la curvatura assunta dall’epidemia in conseguenza delle variazioni nella misura delle interazioni sociali.

Un tale modus operandi appare senza dubbio coerente con il principio di precauzione, che deve guidare l’operato dei poteri pubblici in un contesto di emergenza sanitaria quale quello in atto, dovuta alla circolazione di un virus, sul cui comportamento non esistono certezze nella stessa comunità scientifica.

Si badi, che detto principio, per cui ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri debba tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 ottobre 2019, n. 6655), deve necessariamente presidiare un ambito così delicato per la salute di ogni cittadino come è quello della prevenzione (Corte cost. 18 gennaio 2018, n. 5).

È chiaro che, in un simile contesto, ogni iniziativa volta a modificare le misure di contrasto all’epidemia non possono che essere frutto di un’istruttoria articolata, che nel caso di specie non sussiste.

22. – Va infine rilevata la fondatezza anche dell’ultimo motivo di ricorso.

Sul punto, occorre ricordare come la violazione del principio di leale collaborazione costituisca elemento sintomatico del vizio dell’eccesso di potere (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 14 dicembre 2001, n. 9).

Nel caso di specie, non risulta che l’emanazione dell’ordinanza oggetto di impugnativa sia stata preceduta da qualsivoglia forma di intesa, consultazione o anche solo informazione nei confronti del Governo.

Anzi, il contrasto nei contenuti tra l’ordinanza regionale e il d.P.C.M. 26 aprile 2020 denota un evidente difetto di coordinamento tra i due diversi livelli amministrativi, e dunque la violazione da parte della Regione Calabria del dovere di leale collaborazione tra i vari soggetti che compongono la Repubblica, principio fondamentale nell’assetto di competenze del titolo V della Costituzione.

23. – In conclusione, per tutte le ragioni esposte l’ordinanza, nella parte oggetto di impugnativa, deve essere annullata.

La novità, la complessità, la delicatezza della tematiche trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese e competenze di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara inammissibile l’intervento di CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori;

b) accoglie il ricorso e, per gli effetti, annulla l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37, nella parte in cui, al suo punto 6, dispone che, a partire dalla data di adozione dell’ordinanza medesima, sul territorio della Regione Calabria, è «consentita la ripresa delle attività di Bar, Pasticcerie, Ristoranti, Pizzerie, Agriturismo con somministrazione esclusiva attraverso il servizio con tavoli all’aperto»;

c) compensa tra le parti le spese e le competenze di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Pennetti, Presidente

Francesco Tallaro, Primo Referendario, Estensore

Francesca Goggiamani, Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

Francesco Tallaro Giancarlo Pennetti

Pubblicato il 11/05/2020
N. 00081/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00212/2016 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 212 del 2016, proposto da
-OMISSIS-Antonella -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’Avv. Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Modena, piazza Riccò n. 2;
contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la quale è ex lege domiciliato, in Bologna, via A. Testoni n. 6;
nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avvocati Stefano Giovannini, Rossella Ognibene e Roberto Ollari, con domicilio eletto presso il terzo, in Parma, borgo Zaccagni n. 1;
per l'annullamento

del provvedimento Cat.X1-H62/2'16/Div.Anticrim./UMeStalking prot. 226/2015/UM/CLC emesso dal Questore di Reggio Emilia in data 4 maggio 2016 con il quale i ricorrenti venivano ammoniti a tenere una condotta conforme alla legge;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2020 il dott. Marco Poppi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

In data 3 agosto 2015, il Signor -OMISSIS-, allegando di essere stato vittima di atti persecutori posti in essere dai coniugi ricorrenti, residenti nel medesimo stabile condominiale, presentava alla Questura di Reggio Emilia una richiesta di ammonimento ex art. 8 del D.L. n. 11/2009, convertito in L. n. 38/2009.

Esperita la fase istruttoria, con acquisizione delle deduzioni difensive prodotte dai ricorrenti a seguito di comunicazione ex art. 7 della L. n. 241/1990, e ritenuta la fondatezza di quanto esposto dal richiedente, il Questore ammoniva i ricorrenti a “tenere una condotta conforme alla legge”.

Il ricorrente impugnava il citato provvedimento con ricorso depositato il 28 luglio 2016, deducendo una pluralità di profili di illegittimità.

L’Amministrazione si costituiva formalmente in giudizio con memoria depositata il 29 luglio 2016, che seguiva il deposito spontaneo effettuato dalla Questura il giorno precedente.

Il controinteressato, Signor -OMISSIS-, si costituiva in giudizio con memoria formale il 2 agosto 2016, sviluppando le proprie difese con memorie depositate il 4 e 25 agosto successivi, con le quali sosteneva l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto.

L’Amministrazione rassegnava le proprie conclusioni in vista della discussione di merito con memoria del 4 febbraio 2020, mentre controinteressato e ricorrente depositavano memoria conclusionale il 21 febbraio 2010, replicando alle avverse difese con memorie depositate, rispettivamente, il 3 e 4 marzo 2020.

All’esito della pubblica udienza del 6 maggio 2020, celebrata con le modalità di cui all’art 84, comma 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, la causa veniva decisa.

Con il primo motivo, i ricorrenti deducono la violazione degli artt. 7 e 10 della L. n. 241/1990 e dell’art. 8 della L. n. 38/2009; eccesso di potere per “violazione dei fondamentali principi di affidamento nell’azione amministrativa, di favor partecipationis” in ragione della tardiva comunicazione dell’avvio del procedimento (intervenuta solo il 24 febbraio 2016), che seguiva di mesi la presentazione della richiesta di ammonimento da parte del controinteressato, nonché, della tardiva assunzione delle proprie dichiarazioni a difesa, rese in data 23 marzo 2016 senza cognizione, a quella data, delle ulteriori dichiarazioni rese dal controinteressato e dalla consorte di quest’ultimo.

Il motivo è infondato.

Preliminarmente deve rilevarsi che, come già affermato in giurisprudenza, in ragione della peculiare natura cautelare del provvedimento impugnato, i relativi procedimenti “non sono soggetti al rispetto delle garanzie procedimentali previste dalla legge generale sul procedimento amministrativo, ragione per cui l'ammonimento è legittimo ancorché non preceduto dalla comunicazione di avvio” (TAR Lazio, Roma, Sez. I, 10 agosto 2018, n.8968).

Ne deriva l’irrilevanza della dedotta tardività di detto adempimento cui, peraltro, l’Amministrazione provvedeva.

Nessun rilievo assumono inoltre, tanto la circostanza che il ricorrente sia stato sentito dall’Amministrazione a distanza di mesi dalla ricezione della richiesta di ammonimento, quanto quella che non sia stato reso edotto, al momento dell’escussione, dei contenuti delle dichiarazioni integrative rese dai coniugi -OMISSIS-.

Non è, infatti, allegato, alcun concreto pregiudizio patito in ragione del rilevato profilo di tardività, né il provvedimento impugnato contiene contestazioni ulteriori rispetto a quelle in relazione alle quali il ricorrente veniva posto in condizione di difendersi.

Con il secondo motivo, i ricorrenti deducono eccesso di potere per difetto di istruttoria, per omessa motivazione in ordine alle proprie controdeduzioni e per assenza di riferimenti (e, quindi, omessa considerazione) delle dichiarazioni rese dai testi indicati a propria difesa (Sigg. -OMISSIS-).

Il motivo è infondato.

In primis si rileva che sull’Amministrazione non grava un obbligo di puntuale confutazione in ordine ad ogni controdeduzione dell'interessato, essendo sufficiente che le ragioni della mancata adesione alle posizioni di quest’ultimo emergano dal contenuto dell’atto (ex multis, TAR Sardegna, 2 aprile 2014, n. 259).

Ne deriva che il riferimento, ancorché sintetico, contenuto nel provvedimento impugnato alla “copiosa documentazione acquista” e alle “numerose testimonianze”, in assenza di più puntuali allegazioni circa decisivi elementi non considerati, è sufficiente a comprovare l’avvenuto esame del materiale istruttorio, comprese le verbalizzazioni delle persone indicate dal ricorrente.

Con il terzo motivo, i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 8 della L. n. 38/2009 e dell’art. 612 bis c.p., nonché, eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti di fatto e diritto legittimanti l’adozione del provvedimento impugnato e illogicità della motivazione adottata.

I ricorrenti richiamano preventivamente le condotte loro addebitate:

- rumori molesti “altrimenti evitabili quali l’uso di elettrodomestici o di tacchi nell’utilizzo delle scale comuni”, taglio della legna da ardere, ascolto della radio ad alto volume nei fine settimana e conversazioni ad alta voce in orario di riposo;

- “rovesciamento ingiustificato di briciole sul balcone dell’istante”;

- operazioni di innaffiatura delle piante con modalità tali da “recare fastidi ad altri condomini”;

- “pedanti richieste di corretto posizionamento nel parcheggio” condominiale dei mezzi di proprietà dei condomini;

- “intrusioni nella vita privata” mediante installazione di telecamere e utilizzo di videofonini per riprendere i condomini;

- “atteggiamento eccessivamente puntiglioso nelle questioni condominiali”;

- ricorso ad azioni legali “proprio per infastidire gli altri dopo averne provocato la reazione”;

- “appostamenti per spaventare al buio delle scale la moglie del richiedente”;

- determinazione di “uno stato di ansia fastidio e paura con la conseguente rinuncia (da parte della consorte del controinteressato) a vivere una serena vita condominiale”;

- distacchi dei contatori dei condomini in orari notturni;

- aperture del lucernaio condominiale mentre piove provocando allagamenti o apertura del portone in orario notturno generando rumore;

- chiusura rumorosa della porta tagliafuoco di accesso al garage.

Illustrate nei suesposti termini le contestazioni mossegli dall’Autorità, i ricorrenti evidenziano che alcuna di dette condotte (ad eccezione del “rovesciamento” di briciole) sarebbe rivolta specificamente in danno del controinteressato difettando pertanto, nel caso di specie, il requisito della “univoca direzione” dei pretesi atti persecutori nei confronti del richiedente la misura interdittiva.

Espone, altresì, che l’istante non avrebbe allegato concreti elementi a sostegno del lamentato stato d’ansia e di paura lamentato dalla moglie se non mediante l’utilizzo di generiche locuzioni mutuate dal testo della norma.

Circa le singole contestazioni, allega che la conformazione della palazzina non consentirebbe il versamento di briciole dal proprio balcone sito al piano attico, al balcone del controinteressato posto al piano rialzato (fra le due unità immobiliari ne insiste un terza posta al piano primo).

Non vi sarebbe, inoltre, prova che il distacco dei contatori sarebbe opera propria e non del superamento dei limiti contrattuali da parte degli utilizzatori.

Quanto alla contestata apertura del lucernaio, evidenzia l’inattendibilità della contestazione atteso che, in ipotesi, il primo appartamento danneggiato da eventuali infiltrazioni di acqua piovana sarebbe il proprio, ubicato all’ultimo piano.

La porta tagliafuoco non potrebbe, infine, essere sbattuta poiché dotata di un dispositivo “chiudiporta” a norma che lo impedirebbe.

Il motivo è fondato.

Preliminarmente deve rilevarsi che le dichiarazioni acquisite al procedimento confermano una risalente e reciproca inimicizia fra le famiglie degli odierni ricorrenti e controinteressato, che dava luogo nel corso degli anni ad una moltitudine di screzi, non sempre addebitabili al solo ricorrente.

Alcuni degli incresciosi episodi verificatisi in ambito condominiale, inoltre (come meglio si argomenterà), costituivano oggetto di procedimento giudiziario (anche penale) che accertava precise responsabilità del richiedente la misura in questione, mentre le azioni promosse contro il ricorrente, si dimostravano nella totalità dei casi infondate.

Al fine di valutare la congruità, proporzionalità e ragionevolezza della misura adottata a carico del ricorrente deve procedersi ad un sommario esame delle dichiarazioni rese in fase istruttoria dalle numerose persone sentite che, a parere dell’Amministrazione, avrebbero fornito un “adeguato e preciso riscontro” a quanto affermato dai coniugi -OMISSIS-.

-OMISSIS-, vicino del ricorrente, in data 3 dicembre 2015, riferiva genericamente di aver in più occasioni “sentito dei litigi a voce alta tra -OMISSIS-” senza ulteriori precisazioni. Sul conto del ricorrente si limitava a definirlo “eccessivamente puntiglioso” confermando, tuttavia,

l’esistenza di situazioni di attrito con il -OMISSIS-.

Circa le paure e ansie lamentate dalla moglie del -OMISSIS-, riferiva di esserne a conoscenza solo de relato.

-OMISSIS-, vicino del ricorrente, sentito il 3 dicembre 2015, riferiva genericamente di un rapporto difficile di quest’ultimo con gli altri condomini e con altri vicini, pur dichiarando di non aver conoscenza diretta di alcuno dei fatti contestati ma di aver appreso che in passato i Signori -OMISSIS- e -OMISSIS-sarebbero “venuti alle mani”. Riferiva ulteriormente che il ricorrente è persona

di carattere litigioso “seppur non con me”.

I contributi informativi dei due testi, pertanto, in nulla supportano le tesi del controinteressato circa l’esistenza di condotte persecutorie in pregiudizio di quest’ultimo.

-OMISSIS- Amministratore del condominio dal 2001 al 2011, sentito il 15 aprile 2016, riferiva dell’esistenza di un “condominio problematico” senza, tuttavia, rielevare specifiche responsabilità di alcuno (“il clima nel condominio non mi sembrava sereno ma non saprei dire a che potesse essere attribuita la colpa”).

Riferiva di una contrapposizione fra i condomini e il ricorrente in ordine all’installazione da parte di quest’ultimo di alcune telecamere puntate su spazi condominiali e di contrasti insorti fra il ricorrente e il controinteressato in merito “alla condivisione di alcune bocche di lupo che a causa di un ristagno di acqua piovana ne terreno, permettevano il refluo di queste acque all’interno dei locali”, ma non ricordava di aver mai assistito, per tale ragione, a “situazioni di litigio fra -OMISSIS- e -OMISSIS-”.

Situazioni di attrito si verificano, invece, per una morosità del controinteressato (di oltre 6000 euro) verso il condominio precisando, tuttavia, che non si trattava di “litigi veri e propri” e, in ogni caso, la situazione veniva lamentata anche da altri condomini e non era in grado di ricordare se “il -OMISSIS-fosse il più accanito” nei confronti del -OMISSIS-.

Gli unici episodi che vedevano il ricorrente contrapposto a tutti gli altri condomini riguardavano la già richiamata questione relativa all’installazione delle telecamere puntate sugli spazi condominiali e una “causa che [il ricorrente] intentò e vinse impugnando una delibera condominiale che destinava a parcheggio delle aree di manovra comune”.

-OMISSIS-, Amministratrice del condominio sino al 2015, sentita in data 11 dicembre 2015, affermava che non era conoscenza di un atteggiamento del ricorrente “improntato alla contrapposizione verso tutti gli altri non perdendo occasione di essere puntiglioso” ma che ciò le veniva riferito da terzi.

Nessuno degli atti persecutori contestati era, inoltre, a sua diretta conoscenza.

-OMISSIS-, attuale Amministratore dal 2015 del condominio, affermava che “durante lo svolgimento della mia attività come amministratore non ho ravvisato comportamenti persecutori né di -OMISSIS-verso -OMISSIS-né viceversa”.

Tre Amministratori che si sono succeduti nella gestione del condominio non confermavano, quindi, l’esistenza di condotte persecutorie in pregiudizio del controinteressato.

-OMISSIS-, condomino, sentito il 19 aprile 2016, affermava di essere a conoscenza di “vecchi dissapori” fra le famiglie -OMISSIS-e -OMISSIS- ma che ne era venuto a conoscenza nel corso delle riunioni condominiali precisando, tuttavia, che “le due famiglie si osteggiano ma ripeto sono solo questioni di normale coabitazione che non dovrebbero dar luogo in condizioni di normalità a scontri” e che “non ho mai assistito a situazioni di aggressione o litigi violenti nei confronti di altri condomini, ne tantomeno con i -OMISSIS-”.

Il ricorrente viene definito “molto gentile” e “collaborativo quando ho delle esigenze pratiche e attendo alle problematiche di natura pratica del condominio”.

Il -OMISSIS-non confermava le molestie contestate al ricorrente circa i rumori molesti, i distacchi di contatore o le altre condotte addebitate (che, in ipotesi, si rileva, non potrebbero considerarsi atti univocamente indirizzati nei confronti del controinteressato) e che il Condominio gli sembra “molto tranquillo”.

-OMISSIS-, esecutrice di lavori all’interno del condominio, riferisce, invece, di aver assistito ad una immotivata aggressione verbale con parole “offensive” della moglie del -OMISSIS- nei confronti del -OMISSIS-mentre era intenta a conversare con quest’ultimo per motivi professionali.

Circa la persona del ricorrente, si limitava a riferire che “è persona molto precisa al limite del puntiglio”.

-OMISSIS-, proprietario di un appartamento sito nel condominio e occupato dal figlio, sentito il 16 aprile 2016, riferiva unicamente di aver assistito in sede di assemblea condominiale a discussioni fra i due (-OMISSIS-e -OMISSIS-), ma anche fra altri condomini, per questioni di “piccola importanza” quali il parcheggio degli autoveicoli in aree comuni e l’installazione delle telecamere da parte del -OMISSIS-, tuttavia giudicate legittime dal Legale cui si erano rivolti alcuni condomini, che li sconsigliava ad intraprendere azioni legali.

Dichiarava, infine, di non essere “al corrente di alcuna attività molesta e persecutoria commessa da un condomino a danno di altri”.

-OMISSIS-, sentito il 3 dicembre 2015, riferiva di una divergenza con il ricorrente in merito alla potatura delle siepi condominiali e di aver subito una ispezione dei Vigili Urbani a seguito di una segnalazione del -OMISSIS-circa l’utilizzo della propria taverna come camera da letto.

Risentito il 6 aprile 2016, il -OMISSIS-riferiva che il venerdì precedente sorprendeva il ricorrente mentre “ispezionava” un infisso della propria finestra e che il lunedì precedente lo avrebbe sorpreso mentre (si dice convinto) stesse riprendendo la propria porta finestra, pur specificando che in corrispondenza sono installate tende, in quel momento chiuse, che non consentivano di riprendere l’interno.

-OMISSIS-, abitante per circa un anno nell’appartamento frapposto fra il piano rialzato del -OMISSIS- e l’attico del ricorrente, sentita il 9 marzo 2016, riferiva di aver appreso de relato della situazione di contrapposizione esistente fra la famiglia del ricorrente e altri condomini, in particolare il -OMISSIS-, determinata dall’installazione di telecamere da parte del -OMISSIS-sul proprio balcone (risultate legittime e, si evidenzia, installate a seguito di ripetuti danneggiamenti della autovettura del ricorrente, perpetrati nel parcheggio condominiale e denunziati all’Autorità giudiziaria).

A conferma della tenuta, da parte dei Signori -OMISSIS-, di condotte vessatorie nei confronti del -OMISSIS- allegava che la moglie del ricorrente, nel corso di una riunione condominiale avrebbe richiamato l’attenzione dei presenti sulla situazione debitoria di quest’ultimo verso il condominio “in modo volutamente diretto e cattivo”.

Confermava la circostanza dei rumori molesti provocati dai -OMISSIS-salendo le scale, camminando con scarpe con i tacchi, attivando la lavatrice in orario notturno, nonché, schiamazzando in occasione della trasmissione di partire di calcio in televisione.

La stessa riferiva di aver avuto qualche piccolo contrasto con i -OMISSIS-per motivi di parcheggio nelle aree condominiale.

Lamentava che i Signori -OMISSIS-le avrebbero fotografato l’auto, e che in un’altra occasione si sarebbero rivolti all’Amministratore per farla richiamare e invitarla a parcheggiare correttamente. Tuttavia, non negava che, indette occasioni, la macchina non fosse correttamente parcheggiata, tanto che provvedeva a riposizionala all’interno degli spazi dedicati..

Riferisce, infine, che i -OMISSIS-, in una occasione, avrebbero creato una situazione di pericolo provvedendo in proprio alla pulizia della loro canna fumaria, provocando la caduta di una tegola.

Come evidenziato, anche dai contenuti delle dichiarazioni rilasciate dai condomini, non emerge alcuna conferma alle tesi del -OMISSIS-.

Da quanto esposto si ricava, invece, che i condomini che esprimevano giudizi negativi sui ricorrenti (solo due), sotto un primo profilo, descrivevano condotte che, anche quando comprovate, costituirebbero una molestia per l’intera collettività condominiale da contestarsi in sede civile e non un atto avente un univoco intento persecutorio nei confronti di determinati soggetti; sotto altro profilo, palesavano l’esistenza di motivi di astio personale nei confronti del ricorrente motivati da circostanze estranee alla sfera della famiglia del controinteressato.

Quanto alle vicende giudiziarie di interesse ai presenti fini, che hanno visto a vario titolo il coinvolgimento dei condomini, e che la Questura richiama a sostegno della pretesa condotta persecutoria addebitata al ricorrente, si rileva che:

- circa la richiamata questione del parcheggio nelle aree condominiali, a seguito di impugnazione della delibera interessata da parte del ricorrente (proc. 2696/2007), il giudice accoglieva l’istanza valutando positivamente le ragioni del ricorrente. Il Codominio ne prendeva atto addivenendo ad una transazione;

- quanto al richiamato episodio che vedeva una contrapposizione fisica fra il Signor -OMISSIS-e il controinteressato, con sentenza n.-OMISSIS-, il Tribunale di Reggio Emilia, riconosceva la “responsabilità agli invocati fini risarcitori” del -OMISSIS- per il delitto di minaccia con condanna di quest’ultimo al risarcimento del danno. A seguito della definizione di detto procedimento la moglie del controinteressato veniva indagata ex art. 372 c.p per falsa testimonianza e il 4 giugno 2019 veniva rinviata a giudizio;

- le medesime condotte addebitate dalla Questura al ricorrente a sostegno della misura adottata, costituivano oggetto del proc. pen. n. -OMISSIS-iscritto a carico dei coniugi -OMISSIS---OMISSIS-, nell’ambito del quale veniva dal controinteressato richiesta la misura dell’allontanamento della famiglia del ricorrente dal condominio. Nell’occasione il giudice, nel rigettare la richiesta, rilevava che i fatti narrarti “possono anche dare molto fastidio, ma non hanno nulla da spartire con le molestie e le loro conseguenze destabilizzanti per chi le subisce” rilevando, altresì, come l’ordine impartito dal Questore al ricorrente con il provvedimento impugnato sia “tanto generico quanto vuoto di ogni contenuto in grado di orientare il comportamento di chi avesse voluto per avventura uniformarsi”. La pronunzia interveniva il 25 maggio 2018, in epoca quindi successiva all’adozione del provvedimento impugnato: ragione per la quale l’Amministrazione non poteva conoscerla. Tuttavia, le valutazioni ivi contenute, confermano, ancorché, a posteriori la labilità degli elementi assunti a presupposto dell’ammonimento inflitto, confermando la grave superficialità dell’istruttoria svolta dalla Questura. L’appello avverso detta ordinanza, si rammenta, veniva dichiarato inammissibile con ordinanza del Tribunale di Bologna del 22 giugno 2018;

- con sentenza n. -OMISSIS-, i ricorrenti, imputati dei delitti di 612 bis, “perché in concorso morale e materiale tra loro molestavano i vicini di casa -OMISSIS- e -OMISSIS-ed il loro nucleo familiare” (i fatti allegati a sostegno della denunzia sono i medesimi allegati per ottenere l’ammonimento: installazione di videocamere; osservazione dei loro movimenti; innaffiatura di piante effettuata in modo tale da bagnare le autovetture parcheggiate e le persone mentre entravano nello stabile; far cadere le briciole; spargere sabbia davanti all’ingresso di casa o del garage; causare rumore lungo la scala comune sbattendo oggetti; ridere immotivatamente) venivano assolti “per non aver commesso il fatto”.

Può affermarsi, quindi, che non vi sono evidenze di una condotta molesta astrattamente sussumibile nella fattispecie di cui all’art. 612 bis c.p. legittimante l’adozione del provvedimento impugnato.

I fatti addebitati al ricorrente non sono comprovati (alcuni smentiti e, anche se in epoca successiva, ritenuti inesistenti in giudizio) e, in ogni caso, sono descritti dai testimoni come molestie delle quali, nella quasi totalità dei casi, sarebber0 vittime tutti i condomini o singoli condomini diversi dall’odierno controinteressato.

E, inoltre, pacifico che le dichiarazioni considerate dall’Amministrazione a riscontro delle affermazioni del controinteressato in sede di richiesta di ammonimento, provenivano da soggetti che avevano motivo di nutrire sentimenti di rancore, o quanto meno risentimento, nei confronti del ricorrente per fatti che li coinvolgevano personalmente e che sono assolutamente estranei alla pretesa contrapposizione fra i ricorrenti e il controinteressato.

E’, ulteriormente, privo di ogni fondamento l’allegato eccessivo ricorso ad azioni giudiziarie da parte del ricorrente.

Tale contestazione assume contorni al limite del grottesco ove si consideri che, lungi dall’aver abusato dei rimedi apprestati dall’ordinamento, le azioni promosse ricorrente venivano puntualmente ritenute fondate, mentre non trovavano accoglimento tutte le iniziative promosse dal controinteressato.

Ad ulteriore conferma di quanto da ultimo affermato, si evidenzia che l’unico procedimento giudiziario riferito ai fatti oggetto del presente giudizio e concluso con una condanna è quello promosso dal ricorrente per minaccia che vedeva il controinteressato condannato a risarcirlo.

Deve ulteriormente rilevarsi che le uniche aggressione, anche solo verbali, accertate venivano subite dal ricorrente ad opera del Signor -OMISSIS- e della consorte del medesimo.

Può ritenersi, pertanto, l’illegittimità del provvedimento adottato a carico del ricorrente stante la fondatezza del dedotto difetto di istruttoria che determinava l’applicazione di una grave misura predisposta dall’ordinamento in corrispondenza di condotte corrispondenti a quelle costituenti la fattispecie di “atti persecutori” in presenza, invece, di una contrapposizione fra soggetti, sebbene a tratti accesa, che trova causa in ordinarie questioni di gestione condominiale che, peraltro, nell’unica ipotesi in cui trascendeva (minacce e contrapposizione fisica) vedeva il ricorrente nel ruolo di vittima.

Per quanto precede il ricorso deve essere accolto con assorbimento delle doglianze oggetto del quarto, e ultimo, motivo di ricorso, con il quale i ricorrenti deducono la violazione degli art. 8 della L. n. 38/2009 e 612 bis c.p. “avendo ritenuto erroneamente il Questore sussistente la condotta/evento di cui alle due norme citate” nonché l’assenza “dei presupposti per la configurazione del delitto di stalking” e la reciprocità delle condotte (profilo irrilevante ai fini della presente decisione)

Le spese di giudizio sono poste a carico delle parti resistenti, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna ciascuna resistente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 1.500,00, oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti e delle persone fisiche menzionate, nonché di qualsiasi altro dato riferito alla condanna riportata dal controinteressato ed alle vicende giudiziarie richiamate

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

Massimo Baraldi, Referendario



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Marco Poppi Germana Panzironi





IL SEGRETARIO



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