Studio Legale Ollari
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Notizia 15/05/2020

Casse di espansione e cava: come possono convivere: lo stabilisce il Tar!






Pubblicato il 17/02/2020
N. 00046/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00206/2019 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 206 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Calcestruzzi Corradini S.p.A., L'Agrofaunistica S.p.A., in persona del Legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli Avvocati Giulia Mattioli e Corrado Orienti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avv. Eugenia Monegatti in Parma, piazza Garibaldi, n.17;
contro

Comune di Rubiera, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Roberto Ollari, con domicilio eletto presso il proprio studio in Parma, borgo Zaccagni n. 1;
Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Gaetano Puliatti e Silvia Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avv. Maurizio Palladini, in Parma, via Alceste De Ambris n. 4/A;
AIPo - Agenzia Interregionale per il Fiume Po, in persona del Legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliata in Bologna, via A. Testoni n. 6;
Provincia di Reggio Emilia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Modena, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dalle Avvocatesse Barbara Bellentani e Alessia Trenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti

Stefano Cottafava, non costituito in giudizio;
per l'annullamento

della variante generale al PAE del Comune di Rubiera, in adeguamento al PIAE della Provincia di Reggio Emilia, approvata con deliberazione del C.C. n. 23 del 9/4/2019, pubblicata sul BURER Regione Emilia Romagna, parte II, n. 150, in data 15/5/2019, con riguardo alle previsioni riguardanti il Polo estrattivo SE108 Ampliamento Casse di Espansione Fiume Secchia, nonché

di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, in particolare del Protocollo d'intesa tra la Regione Emilia-Romagna, l'Agenzia interregionale per il fiume Po, le Province di Modena e Reggio Emilia, per la realizzazione dell'ampliamento e adeguamento della cassa di espansione del Fiume Secchia ;

e con motivi aggiunti:

ella deliberazione della Giunta del Comune di Rubiera n. 126 del 21 agosto 2019;l’Avviso pubblicato dalla medesima amministrazione per l’acquisizione di Proposte Preliminari coordinate da parte di soggetti portatori di interessi connessi all’attuazione di interventi sui poli estrattivi nell’ambito del progetto di espansione della citata cassa di espansione;


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rubiera, della Regione Emilia Romagna, AOPo - Agenzia Interregionale per il Fiume Po, della Provincia di Reggio Emilia e della Provincia di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2020 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Con delibera del Consiglio provinciale di Modena n. 53/2004 veniva approvata la Variante generale al PIAE individuando il Polo estrattivo SE108 “Ampliamento Casse di Espansione del Fiume Secchia”.

Il Comune di Rubiera, con delibera della Giunta n. 198/2016, avviava il procedimento di variante al PAE e, con successiva delibera consiliare n. 26/2017, la approvava unitamente al Rapporto ambientale VAS specificando le finalità del Piano nella necessità di “garantire il soddisfacimento delle necessità comunali di inerti e contribuire al soddisfacimento del fabbisogno di inerti sul territorio provinciale ….” e di “regolare l’attuazione e il completamento degli interventi estrattivi in funzione ad a supporto della realizzazione/ampliamento del piano Fluviale a fini multipli della stessa Cassa di Espansione del fiume Secchia, ed in particolare dell’ampliamento della stessa cassa per ridurre la pericolosità idraulica di area vasta e garantire l’invarianza per quella locale …”.

In detta sede il Comune individuava due comparti estrattivi, all’interno di uno dei quali, il comparto Ca’ del Bosco, insistono le aree di proprietà delle Società ricorrenti.

L’attuazione del Polo SE108 veniva demandata ex art. 5 delle NTA del PAE, ad un accordo da concludersi ex art. 24 (Accordi con i privati per le aree destinate alle attività estrattive) della L.R. 7/2004 e art. 11 della L. n. 241/1990 (preferibilmente) unico per entrambi i comparti i cui contenuti venivano predeterminati dalle NTA stesse con riferimento:

- alle opere di mitigazione necessarie;

- alle opere necessarie per ridurre l’impatto della cava sulle aree circostanti;

- ai criteri e modalità attuative, nonché, agli obblighi posti a carico del titolare della cava;

- al recepimento degli impegni assunti dal Comune in sede di “Protocollo di Intesa tra la Regione Emilia-Romagna, l’Agenzia interregionale per il fiume Po, le Province di Modena e Reggio Emilia, per la realizzazione dell’ampliamento e adeguamento della cassa di espansione del Fiume Secchia”;

- alle principali opere di sistemazione finale dell’area;

- alla determinazione delle eventuali opere compensative;

- alle idonee garanzie volte ad assicurare il corretto adempimento degli obblighi assunti;

- al termine di validità dell’accordo.

Si evidenzia (per quanto di interesse ai fini della presente decisione) che l’art. 5 delle NTA prevedendo la necessità di procedere con un unico accordo ex art. 24 della L.R: n. 7/2004 per l’intero polo estrattivo, riconosceva la possibilità da parte dei soggetti interessati, di presentare una “Proposta preliminare unitaria coordinata di escavazione, risistemazione e recupero” a supporto della redazione dell’Accordo.

A tal fine, alla Giunta comunale veniva demandata l’approvazione, nei 3 mesi successivi all’approvazione della Variante al PAE, degli indirizzi propedeutici alla formulazione da parte dei privati interessati della suddetta proposta coordinata con fissazione di un termine di presentazione della stessa.

In ipotesi di infruttuoso decorso di del termine assegnato, la norma riconcedeva al Comune il potere di individuare in proprio una soluzione.

Con riferimento ai contenuti degli atti pianificatori impugnati, le ricorrenti affermano “che l’integrazione della pianificazione delle attività estrattive con la pianificazione dell’assetto idrogeologico per l’attuazione dei progetti di messa in sicurezza idraulica del Fiume Secchia (obiettivo del PIAE ed attuata dal PAE) [comportava, ndr] l’insorgere di un considerevole numero di obblighi ed oneri aggiuntivi rispetto a quelli ordinari derivanti dal corretto esercizio dell’attività di cava in capo ai privati esercenti le attività estrattive” (pag. 6 del ricorso).

Lamentano, in particolare, che il Comune, senza alcun coinvolgimento delle parti interessate, avrebbe recepito nel PAE i contenuti del citato Protocollo d’Intesa comportanti la cessione gratuita al demanio fluviale delle aree di sedime delle arginature di progetto e relative fasce di rispetto dell’ampiezza di 20 metri; la cessione gratuita al demanio dell’area interessata all’ampliamento della Cassa di espansione al termine dell’attività estrattiva, garantendo nelle more il libero accesso alle medesime aree del personale AIPo incaricato dell’esecuzione delle opere idrauliche previste; l’imposizione di distanze delle operazioni di escavazione dal piede delle arginature di progetto, nonché, la cessione gratuita ad AIPO del materiale risultante dallo scotico e dalla rimozione del Cappellaccio.

I suesposti profili di criticità venivano sottoposti all’attenzione dell’Amministrazione con osservazioni presentate in data 9 agosto 2017, con le equali, veniva evidenziato, in sintesi, “l’eccessivo ed improprio ridimensionamento” delle aree estrattive del Polo e della profondità di scavo imposta; “l’assoluta differenza” delle condizioni previste in relazione ai due comparti estrattivi interessati (lamentando una differente, e maggiormente penalizzante disciplina del proprio), infine, “l’incongruenza” delle richiamate previsioni di carattere ablativo in relazione ad “una corretta funzionalità idraulica”.

Nel corso del procedimento finalizzato alla VAS, avviato in data 6 novembre 2018, veniva rilevata la necessità di adeguare gli elaborati progettuali originari (progetto preliminare del 28 aprile 2016) pervenendo all’approvazione del “Progetto di fattibilità tecnico-economica dei lavori MO-E-1273 – Lavori di adeguamento ed ampliamento della Cassa di Espansione del fiume Secchia nel Comune di Rubiera (RE)” che definiva il tracciato definitivo dell’argine dell’ampliamento.

La rinnovata soluzione progettuale, prevedeva un incremento dei volumi estraibili dalla cava nonostante la prevista riduzione delle superfici di scavo originariamente individuate.

Il Comune recepiva le modifiche intervenute con atto del 23 febbraio 2019 omettendo, si afferma, di rinnovare il procedimento di approvazione e limitandosi ad una nuova pubblicazione della nuova soluzione individuata.

In un momento successivo, il Comune replicava alle suesposte osservazioni presentate dalle ricorrenti nel 2017 (con riferimento al progetto originario), con “Relazione di controdeduzione e recepimento a osservazioni, riserve, pareri e richieste” del marzo 2019, riconnettendo, sostanzialmente, le rilevare criticità alla necessità di adeguarsi a scelte pianificatorie adottate a livelli sovraordinati.

Con delibera consiliare n. 21 del 9 aprile 2019 il Comune approvava le controdeduzioni alle riserve ed alle osservazioni presentate dalle parti private e la variante al PAE, che entrava in vigore dal 15 maggio 2019.

Le ricorrenti, premettendo si essere “titolari di una posizione giuridico soggettiva, differenziata e qualificata, che è stata lesa dall’approvazione della variante generale 2016 al PAE del Comune di Rubiera” (pag. 13 del ricorso) in ragione del ridimensionamento imposto all’esercizio della propria attività estrattiva, con ricorso notificato il 12 luglio 2019, impugnavano la delibera di approvazione della Variante generale n. 23/2019 e il Protocollo d’Intesa del 26 settembre 2016.

La Provincia di Reggio Emilia si costituiva in giudizio con memoria formale del 5 agosto 2019.

La Provincia di Modena si costituiva in giudizio con memoria formale depositata il 18 settembre 2019

Il Comune di Rubiera si costituiva in giudizio con memoria depositata il 1° ottobre 2019 evidenziando la strumentalità del ricorso (finalizzato, si afferma, a ritardare l’esecuzione dell’opera in vista della definizione del piano di coltivazione della cava) ed eccependo la tardività dell’impugnazione del PIAE provinciale 2016 e delle censure formulate avverso il proprio PAE per illegittimità derivata da atti presupposti, nonché, l’infondatezza delle doglianze riferite alla dedotta mancata partecipazione e l’inammissibilità sotto svariati profili della pretesa illegittimità del previsto aumento del materiale litoide scavabile.

AIPo si costituiva formalmente in giudizio con memoria depositata il 14 ottobre 2019.

Nelle more, con delibera della Giunta n. 126 del 21 agosto 2019, il Comune di Rubiera, approvava gli “indirizzi tecnici” propedeutici alla presentazione delle “Proposte preliminari coordinate e escavazione risistemazione e recupero” necessarie per la conclusone dei citati Accordi ex art. 24 (e ai sensi dell’art. 5 NTA, già richiamato).

Con successivo Avviso Pubblico del 4 novembre 2019, il Comune di Rubiera stabiliva le modalità di presentazione delle proposte preliminari.

Con motivi aggiunti notificati il del 30 ottobre 2019, con contestuale istanza cautelare, le ricorrenti impugnavano la delibera da ultimo intervenuta e l’Avviso Pubblico per illegittimità derivata dagli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e per illegittimità proprie.

Con atto del 31 ottobre 2019, il Comune prorogava il termine di presentazione della citate proposte preliminari coordinate.

Con decreto presidenziale n. 175 del 6 novembre 2019, veniva respinta l’istanza di misure cautelari monocratiche.

Con atto del 12 novembre 2019, si costituiva formalmente in giudizio la Regione Emilia Romagna, sviluppando le proprie difese con memoria del 16 successivo, con la quale eccepiva i medesimi profili di tardività già evidenziati ed il proprio difetto di legittimazione passiva relativamente agli atti adottati a livello locale e confutava il fondamento nel merito delle doglianze riferite al Protocollo d’Intesa.

Con memoria del 14 novembre 2019, la Provincia di Reggio Emilia, già costituita, sviluppava le proprie difese eccependo la tardività dell’impugnazione del Protocollo d’Intesa e della delibera comunale n. 23/2019 nella parte in cui ne recepisce i contenuti, nonché, l’inammissibilità del primo motivo di ricorso nella parte in cui “richiama la Relazione illustrativa” poiché mai notificata.

Eccepiva ulteriormente l’infondatezza delle censure riferite a vizi propri della delibera nr. 23/2019, nonché, l’inammissibilità del secondo motivo di ricorso per difetto di interesse atteso che gli atti impugnati aumentano i quantitativi dei materiali inerti estraibili dalla cava mentre un eventuale accoglimento della censura determinerebbe una contrazione degli stessi e quindi dei profitti della stessa.

Con memoria del 15 novembre 2019, il Comune di Rubiera confutava le censure oggetto dei motivi aggiunti.

Con memoria del 15 novembre 2019, AIPo eccepiva i medesimi profili di irricevibilità già rilevati dalle altre resistenti, nonché, l’infondatezza delle avverse censure di merito.

Con memoria del 16 novembre 2019, la Provincia di Reggio Emilia ribadiva le posizioni esposte nelle precedenti difese e, relativamente ai motivi aggiunti, ne eccepiva l’inammissibilità poiché diretti a censurare scelte pianificatorie discrezionali dell’Amministrazione.

Nella camera di consiglio del 20 novembre 2019, le ricorrenti rinunziavano all’istanza cautelare.

Ricorrente, Comune di Rubiera, Provincia di Modena e Regione ribadivano le posizioni già espresse (la ricorrente confutava le sollevate questioni di irricevibilità e inammissibilità) con memorie depositate, rispettivamente, il 23, 24 e 28 (Regione e Provincia di Modena) dicembre 2019.

Comune, ricorrenti e Regione replicavano alle avverse difese con memorie depositate rispettivamente il 6 (Comune) e 8 gennaio 2020.

All’esito della pubblica udienza del 29 gennaio 2020, la causa veniva decisa.

Preliminarmente deve affrontarsi l’eccezione di tardività sollevata dalle resistenti con riferimento all’impugnazione della variante generale al PAE e del Procolo lo di Intesa, nonché, alle censure formulate in via derivata avverso i provvedimenti successivi.

Deve sul punto rilevarsi che il Protocollo d’Intesa veniva sottoscritto il 26 settembre 2016 e pubblicato sul BURERT del 2 novembre 2016, mentre la Variante al PAE veniva approvata con la già citata delibera n. 26/2017, ritualmente pubblicata.

Ne deriva che l’odierna impugnazione, intervenuta a circa tre anni dalla pubblicazione del Protocollo, e oltre due dall’approvazione della variante, non può che essere tardiva, con conseguente irricevibilità dell’impugnazione anche degli atti successivamente intervenuti nella parte in cui recepiscono i contenuti degli atti presupposti divenuti inoppugnabili.

Quanto al merito delle censure formulate in ricorso, con il primo motivo le ricorrenti censurano le “previsioni del PAE e del Protocollo d’Intesa in data 26 settembre 2016” deducendo “violazione dell’art. 23 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000. Violazione artt. 1 e 6 L.R. Emilia Romagna n. 17/1991. Violazione art. 1 NTA PTCP Provincia di Reggio Emilia. Violazione artt. 1 NTA PIAE Reggio Emilia. Violazione artt. 1 e 4 PAE Comune di Rubiera. Eccesso di potere per sviamento: utilizzo improprio dello strumento di pianificazione delle attività estrattive. Violazione dell’art. 1 D.P.R. n. 327/2001 e dei principi generali che guidano l’espropriazione per pubblica utilità. Violazione degli artt. 41 e 42 Cost.”.

Le ricorrenti lamentando che il Comune nell’adeguarsi a quanto prescritto dal Protocollo d’Intesa avrebbe “privilegiato esclusivamente le esigenze di realizzazione dell’opera di interesse pubblico (..) trascurando le specifiche esigenze di soddisfacimento delle necessità comunali e provinciali di inerti, nonché di sistemazione finale delle aree destinate ad attività estrattive proprie del PAE” (pagg. 15 e 16 del ricorso).

L’Amministrazione avrebbe imposto penalizzanti prescrizioni (riduzione perimetro aree di scavo, limitazione della profondità di scavo, cessione gratuità di aree, impermeabilizzazione della futura cassa) ritenendo la prevalenza dell’interesse alla realizzazione dell’opera pubblica in preteso adempimento di scelte urbanistiche sovraordinate prescindendo “dal rispetto dei principi e delle garanzie proprie dei differenti procedimenti di pianificazione da un lato e di esproprio per la realizzazione di opere pubblica utilità dall’altro” (pag. 17 del ricorso) ed eludendo (si rileva, in modo non meglio precisato), le finalità dell’attività di pianificazione delle attività estrattive nel perseguimento di un “vantaggio indebito” che si concretizzerebbe nell’elusone delle garanzie proprie dei procedimenti espropriativi.

Vizi che inficerebbero anche il presupposto Protocollo d’Intesa la cui lesività si sarebbe concretizzata al momento dell’approvazione del PAE.

Il motivo, come anticipato irricevibile nella misura in cui censura il Protocollo e il PAE 2017, è infondato.

A tacere della genericità delle censure sviluppate con il presente capo di impugnazione, deve rilevarsi che la contestata prevalenza riconosciuta alle esigenze di sicurezza idraulica del sito sulle esigenze di natura privata connesse alla realizzazione, nella medesima area, del polo estrattivo, veniva affermata già in sede di approvazione del PIAE e ribadita in sede di sottoscrizione del Protocollo.

Sul punto (rifacendosi ai contenuti del Protocollo, per le ragioni esposte, oggi non più censurabili) si rileva che già con DPCM del 24 maggio 2001, veniva approvato il Piano Stralcio per l’assetto Idrogeologico del fiume Po, riconoscendo l’inadeguatezza del sistema difensivo costituito dalle casse di espansione e dalle arginature esistenti e prevedendo l’ampliamento della cassa di espansione del fiume Secchia in Comune di Rubiera fra gli interventi strategici per la difesa della Città di Modena: intervento ritenuto successivamente essere necessario da AIPO all’esito degli accertamenti svolti dal Gruppo di Lavoro appositamente costituito con determinazione n. 5987/2006.

In detta sede veniva evidenziata la necessità di ampliare la cassa mediante la realizzazione di un nuovo settore di invaso adiacente a quello esistente.

L’area interessata veniva dal PIAE, inserita nel Polo estrattivo SE108 con “finalità di sicurezza idraulica” e “subordinando la previsione estrattiva alla realizzazione dell’opera”.

In ragione del carattere strategico che rivestiva, l’opera in Questione (contemplata dal PTCP 2010 della Provincia di Reggio Emilia), veniva inserita nell’elenco delle opere previste dall’Accordo di programma finalizzato alla programmazione degli interventi urgenti per la mitigazione del rischio idraulico (RER-MATTM) sottoscritto dal la Regione Emilia-Romagna e dal Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare il 3 novembre 2010.

Il protocollo, inoltre, per espressa previsione, “persegue l’obiettivo della mitigazione del rischio idraulico nei territori della piana modenese e reggiana attraverso l’adeguamento della cassa di espansione del fiume Secchia consistente nella realizzazione di un nuovo settore di invaso sito nel territorio del Comune di Rubiera” (art. 1 “Finalità del Protocollo d’Intesa”).

Ai sensi dell’art. 5 del Protocollo la Provincia di Reggio Emilia si impegnava “ad adottare, con priorità, gli atti eventualmente necessari all’adeguamento e all’aggiornamento degli strumenti di pianificazione e di attuazione della previsione estrattiva di competenza comunale” e, in virtù del successivo art. 7, il Comune di Rubiera si impegnava “ad adottare con priorità, gli atti necessari all’adeguamento e all’aggiornamento degli strumenti in materi di attività estrattive, nonché i provvedimenti richiesti per consentire la realizzazione dell’intervento in oggetto, nel rispetto dei tempi dettati dall’Accordo RER-MATTM”.

Da quanto esposto emerge il carattere strategico e prioritario conferito all’opera dal quale deriva l’infondatezza della dedotta illegittimità della accordata prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera sugli eventuali interessi privati allo svolgimento delle attività estrattive che, peraltro, non vengono inibite né limitate, come affermano le ricorrenti (salvo esporre nel medesimo ricorso che i quantitativi estraibili sono invece aumentati).

Riconducibili ai contenuti di precedenti, e inoppugnabili, atti di pianificazione, sono altresì, i già evidenziati profili di lesività specificati dalle ricorrenti:

- nella cessione gratuita al demanio fluviale le aree di sedime delle arginature di progetto e relative fasce di rispetto dell’ampiezza di 20 metri;

- nella cessione gratuita al demanio dell’area interessata all’ampliamento della Cassa di espansione al termine dell’attività estrattiva, garantendo nelle more il libero accesso alle medesime aree del personale AIPo incaricato dell’esecuzione delle opere idrauliche previste;

- nell’imposizione di distanze delle operazioni di escavazione dal piede delle arginature di progetto;

- nella cessione gratuita ad AIPo del materiale risultante dallo scotico e dalla rimozione del Cappellaccio,

Nessun effetto ablativo può, infatti, riconnettersi ai provvedimenti impugnati, essendo tali acquisizioni subordinate alla conclusione di un accordo da sottoscriversi fra parti pubbliche e private (nella specie ex art 24 della L.R. n. 7/2004) come si desume dalla lettura dell’ultimo periodo dell’art, 7 del Protocollo d’Intesa ove si afferma che “nel caso in cui, per motivi indipendenti dalla volontà dell’Amministrazione comunale, non si possano verificare le condizioni precedentemente elencate, la Regione e AIPo si impegnano ad attivare le azioni finalizzate la reperimento delle risorse occorrenti per l’acquisizione delle aree”.

Anche le contestate fasce di rispetto, trovano la loro fonte nel Protocollo d’Intesa che già prevedeva l’obbligo di cessione delle “aree di sedime delle arginature di progetto, comprensive di una fascia di rispetto di 20 (venti) metri misurata ortogonalmente a partire dal piede dell’argine” (art. 7, comma 3, primo alinea), così come veniva prevista la distanza che le operazioni di escavazione avrebbero dovuto rispettare dal piede delle arginature (terzo alinea del medesima disposizione).

Sempre riferibile ai contenuti prescrittivi del Protocollo d’Intesa è, infine, la previsione della cessione gratuita “del materiale risultante dallo scotico e dalla rimozione del cappellaccio” (quarto alinea).

Con il secondo motivo, espressamente riferito “alle previsioni del PAE”, le ricorrenti deducono “Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e manifesta irragionevolezza. Eccesso di potere e violazione del combinato disposto dell’art. 8 e dell’art. 34 della L.R. n. 20/2000, nonché degli artt. 9 e 10 l. n. 1150/1942, per violazione dei principi di partecipazione al procedimento di pianificazione. Violazione di legge per difetto di motivazione. Violazione dell’art. 97 Cost.”.

Le ricorrenti lamentano che le modifiche progettuali, già richiamate, intervenute in pendenza del procedimento di VIA non sarebbero state comunicate “ai diretti interessati se non all’esito dell’approvazione dello strumento pacificatorio” (pag. 19 del ricorso).

L’Amministrazione avrebbe omesso la “ripubblicazione del piano” ledendo i diritti partecipativi “dei cittadini alla pianificazione”.

Principi che risulterebbero “oltretutto violati con riferimento alla natura apodittica e scarna delle controdeduzioni espresse dal Comune di Rubiera” (pag. 19 del ricorso)

A sostegno della censura allegano che i privati proprietari delle aree comprese nel Polo SE108 erano a conoscenza del solo Progetto preliminare approvato 2016, in relazione al quale avevano a suo tempo formulato osservazioni, e che l’Amministrazione avrebbe controdedotto limitandosi a richiamare apoditticamente la necessità di rispettare fonti sovraordinate (scelte di AIPO, prescrizioni del PIAE e Protocollo d’Intesa).

Alla luce di dette controdeduzioni non sarebbero, infine, comprensibili le ragioni per le quali si imporrebbe la presentazione di un solo accordo ex art. 24 della L. n. 7/2004 per l’intero Polo, nonostante l’esistenza di manifeste differenze, “sia sotto il profilo oggettivo, che con riferimento al profilo soggettivo … dei due comparti estrattivi”.

Il motivo è infondato.

Le sopravvenienze che determinavano la contestata modifica progettuale formavano oggetto di discussione nel corso di una Assemblea pubblica convocata, con atto del 22 dicembre 2018, per l’8 gennaio 2019 alla quale partecipavano le ricorrenti.

L’adozione della delibera n. 23/2019, oggetto di impugnazione nel presente giudizio, interveniva solo in data 9 aprile 2019.

Nel lasso di tempo intercorrente fra l’Assemblea e l’adozione del provvedimento impugnato, le ricorrenti, pur avendone la possibilità, non presentavano alcuna osservazione in ordine al progetto preliminare che ora contestano.

Ne deriva la pretestuosità dell’invocato obbligo di ripubblicazione del progetto modificato, anche in ragione della scarsa rilevanza delle modifiche apportate che non ne stravolgevano l’impianto generale.

I profili lesivi allegati dalla ricorrente in ricorso sono, peraltro, sostanzialmente coincidenti con le osservazioni già presentate (e non accolte dall’Amministrazione) che vengono riassunte in ricorso (pagg. 8 e ss.).

La ricorrente, infatti, in detta sede rilevava “l’eccessivo e improprio ridimensionamento delle aree estrattive del Polo” riferendosi alla prevista restrizione della superficie di scavo.

L’interesse della ricorrente a non veder limitati i volumi estraibili è, tuttavia, tutelato dal contestuale aumento della profondità di scavo che consentirà, nel concreto, un aumento dell’estratto.

Con un secondo gruppo di osservazioni, contestava la pretesa imposizione della conclusione di un solo accordo ex art. 24 riferito all’intero comparto stante l’esistenza in loco di due poli estrattivi aventi caratteristiche, e quindi esigenze, differenti.

Detta criticità (che viene riesposta in sede di motivi aggiunti) è insussistente atteso che, come si argomenterà, la preferenza espressa dall’Amministrazione per una soluzione negoziale unica non comporta alcun vincolo per i privati che possono provvedere ad avanzare le proposte di interesse anche singolarmente.

Con un ulteriore “gruppo di osservazioni” le ricorrenti lamentavano “l’illogicità e l’incongruenza rispetto ad una corretta funzionalità idraulica” delle misure di carattere ablatorio contenute nel Protocollo d’Intesa che, per le ragioni già esposte, è oggi inoppugnabile.

Quanto alla dedotta mancata esposizione delle ragioni per le quali non venivano accolte le osservazioni presentate in sede procedimentale, non può che richiamarsi la pacifica posizione della giurisprudenza che, circa la specifica questione, ha già avuto modi di precisare che ““le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 3 dicembre 2018, n. 2721; 6 agosto 2018, n. 1945; 20 giugno 2017, n. 1371)” (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 8 gennaio 2017, n. 37).

Con motivi aggiunti le ricorrenti formulano tre nuovi ordini di censure articolate in tre paragrafi (A, B e C).

Con il primo (capo A) deducono l’illegittimità in via derivata dei sopravvenuti provvedimenti “per illegittimità delle presupposte previsioni del PAE e del Protocollo di Intesa in data 26 settembre 2016: Violazione dell’art. 23 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000. Violazione artt. 1 e 6 L.R. Emilia Romagna n. 17/1991. Violazione art. 1 NTA PTCP Provincia di Reggio Emilia. Violazione artt. 1 NTA PIAE Reggio Emilia. Violazione artt. 1 e 4 PAE Comune di Rubiera. Eccesso di potere per sviamento: utilizzo improprio dello strumento di pianificazione delle attività estrattive. Violazione dell’art. 1 D.P.R. n. 327/2001 e dei principi generali che guidano l’espropriazione per pubblica utilità. Violazione degli artt. 41 e 42 Cost.”

Con il secondo (capo B) deducono ulteriormente la “illegittimità in via derivata dei provvedimenti impugnati con il presente atto per illegittimità delle presupposte prescrizioni del PAE: Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e manifesta irragionevolezza. Eccesso di potere e violazione del combinato disposto dell’art. 8 e dell’art. 34 della L.R. n. 20/2000, nonché degli artt. 9 e 10 l. n. 1150/1942, per violazione dei principi di partecipazione al procedimento di 11 pianificazione. Violazione di legge per difetto di motivazione. Violazione dell’art. 97 Cost.”

Con il terzo (capo C), infine, la “illegittimità in via autonoma dei provvedimenti impugnati con il presente atto ed illegittimità della presupposta variante al PAE, nonché illegittimità dell’esercizio del potere di pianificazione settoriale ed attuativa da parte dell’amministrazione: eccesso di potere per contraddittorietà tra atti e contraddittorietà intrinseca, carenza dei presupposti, carenza di istruttoria, disparità di trattamento, sviamento per utilizzo improprio dello strumento di pianificazione delle attività estrattive”.

Quanto ai profili di illegittimità di cui ai capi A e B, in quanto dedotti in sola via derivata richiamando “integralmente quanto dedotto nel ricorso introduttivo”, non può che rilevarsi l’infondatezza, nonché, l’inammissibilità delle stesse per le ragioni già esposte in sede di scrutinio di detto mezzo di impugnazione.

Con il terzo capo (C) le ricorrenti richiamano quanto già dedotto con il ricorso introduttivo in merito alla previsione del PAE (art. 5 NTA) che prevede la possibilità di imporre per l’intero polo estrattivo la conclusione di un solo Accordo ex art. 24 della L. n. 7/2004 (nonostante la presenza di due poli estrattivi) impedendo ai soggetti interessati di presentare una propria Proposta preliminare “a supporto della redazione dell’accordo stesso”.

Allegano ulteriormente che la Giunta comunale avrebbe dovuto approvare entro 3 mesi dall’approvazione della Variante, gli indirizzi tecnici propedeutici alla formulazione, da parte dei privati interessati, della Proposta preliminare coordinata in questione al fine di consentire l’organizzare e la regolazione razionale di tutte le fasi attuative dell’attività di escavazione, di risistemazione e recupero dei poli estrattivi (in difetto della quale, come anticipato, sarà il Comune ad individuare una propria soluzione).

Gli indirizzi tecnici approvati con l’impugnata delibera n. 126/2019, sarebbero, secondo le ricorrenti, “gravemente carenti enei presupposti e lacunosi” (pag. 12 dei motivi aggiunti) e non consentirebbero la formulazione di una proposta economicamente sostenibile, anche in ragione della ristrettezza del termine assegnato (11 novembre 2019) e della gravosità degli adempimenti posti a carico delle parti private, costrette “ad importante attività di rilievo, di stima e di quantificazione che deve andare a sopperire quella del tutto omessa dall’amministrazione sia in sede di approvazione del PAE che in sede di approvazione degli indirizzi tecnici” (pag. 12 dei motivi aggiunti).

Le ricorrenti riconoscono che “si sono tenuti alcuni Tavoli Tecnici” con la partecipazione dei privati interessati e di tutte le amministrazioni coinvolte “per dettagliare gli aspetti interferenti con la progettazione, nonché le invarianti progettuali, cui dovrebbe attenersi la formulazione della Proposta preliminare” (pagg. 12 e 13 dei motivi aggiunti) senza, tuttavia, porre rimedio ad una pluralità di criticità.

Le ricorrenti, a tal proposito richiamando integralmente le conclusioni di un proprio consulente tecnico, affermando (pagg. 13 e ss. dei motivi aggiunti):

- che gli “indirizzi tecnici” non specificherebbero “il sistema topografico di riferimento rispetto al quale fissare le profondità di scavo previste anche in termini di quote assolute sul livello del mare”;

- che sarebbero “insufficienti e contraddittori i riferimenti geometrici forniti per la valutazione della stima giacimentologica sia in termini areali per quanto concerne le distanze di rispetto derogabili dalle arginature esistenti e di progetto e/o da demolire, sia per quanto concerne la morfologia delle scarpate di scavo da adottare in corrispondenza di tali opere” con conseguenti “gravi incertezze nella definizione della stima giacimentologica da effettuare nella proposta preliminare coordinata, che potrebbero incidere sensibilmente sul volume massimo estraibile di materiale utile”;

- che sarebbero poco chiare “le modalità geometriche delle scarpate finali di scavo in corrispondenza degli argini esistenti e di progetto previste nello studio geologico minerario allegato al PAE e nelle linee guida con le seguenti modalità: 1 - argini di nuova previsione ed esistenti da mantenere; ciglio di scavo a pc del gradone superiore anticaduta: 14 m; ciglio superiore scarpata di scavo: 20 m; 2 - argini esistenti da demolire; ciglio di scavo a pc del gradone superiore anticaduta: 4 m; ciglio superiore scarpata di scavo: 10 m. Ciò risulta in contraddizione con la previsione di una distanza di rispetto “derogata” dalle attuali arginature pari a 20 m.”;

- che sarebbe carente il “progetto definitivo di ampliamento della preesistente cassa di laminazione del fiume Secchia, progetto evidentemente necessario per l’individuazione delle interferenze rispetto alla progettazione (in particolare con riferimento ai capisaldi idraulici per i rilievi, alle distanze, alla pista camionabile sulle aree di proprietà privata, ai dati stratigrafici dei sondaggi, ai chiarimenti sulle modalità di progettazione e realizzazione arginature)”;

- che non sarebbe stata predisposta alcuna “previsione progettuale da parte di AIPO delle opere di messa in sicurezza (setti e/o arginelli) della cava durante l’invaso della cassa” ponendo, invece, tali opere a carico degli esercenti l’attività estrattiva;

- che le opere di impermeabilizzazione poste carico dell’estrattore non sarebbero “in alcun modo collegate all’attività di escavazione, ma hanno l’esclusivo fine in caso di piena di difendere le acque sotterranee rispetto ad eventuali contaminanti veicolati all’interno dell’ampliamento della cassa dalle piene del Fiume Secchia”;

- che le prescrizioni contestate impedirebbero “la formulazione di una proposta sostenibile” in ragione della previsione del “coordinamento con AIPO dei tempi e modi di realizzazione delle opere ripristinatorie, nonché con l’Ente Gestore della Riserva Naturale Orientata per ciò che attiene le opere di sistemazione vegetazionale, il che pure economicamente nei termini indicati all’avviso”;

- che “con riferimento inoltre alla rete impiantistica di AIMAG” mancherebbe il “reale posizionamento dei pozzi attivi nella centrale acquedottistica di Bosco di Fontana, necessario per la definizione delle distanze di rispetto, oltre alle caratteristiche stratigrafiche degli stessi”;

- che i “volumi sterili prodotti dall’attività di escavazione, oggetto di obbligo di cessione gratuita per la formazione delle arginature” quantificati in 214.4232 metri cubi, di fatto servirebbero anche per le arginature ricadenti nel secondo comparto “Podere Isola” i cui volumi sterili previsti sarebbero sufficienti unicamente per l’impermeabilizzazione di quel fondo, ponendo in essere una evidente dispartita di trattamento;

- che “la realizzazione dell’ampliamento della cassa di espansione comporterà la formazione di aree residuali ricomprese tra il limite del Polo estrattivo e l’arginatura in progetto, che non potranno in alcun modo essere utilizzate dalla proprietà, senza che tuttavia l’amministrazione abbia previsto forme di indennizzo o di acquisizione onerosa al patrimonio pubblico”.

Le suesposte doglianze sono infondate.

Deve in primis rilevarsi l’inesistenza di un obbligo, in capo ai proprietari privati delle aree interessate, di procedere alla presentazione di una unica Proposta preliminare riferita all’intero polo estrattivo.

La locuzione utilizzata dall’art. 5 NTA ove la ritiene “opportuna e necessaria”, sia pur nella sua non felicissima formulazione, tradisce una evidente natura ordinatoria e non prescrittiva della previsione.

In ogni caso, ogni dubbio residuo al proposito, poteva agevolmente essere fugato leggendo i contenuti degli atti impugnati e, in particolare, dell’Avviso pubblico, ove si precisa che “chiunque sia nel possesso dei requisiti di legge e sia portatore di interesse per l’attuazione di interventi sui poli estrattivi di cui all’oggetto, ha facoltà di presentare al Comune di Rubiera, nel rispetto delle forme e delle modalità indicate nei predetti indirizzi tecnici: Allegati 1, 2 e 3 , Proposte Preliminari Coordinate” e degli “INDIRIZZI TECNICI PER LA FORMAZIONE DELLA “PROPOSTA PRELIMINARE COORDINATA, UNITARIA DI ESCAVAZIONE, RISISTEMAZIONE E RECUPERO” che, all’art. 1.1 precisa che “la proposta dovrà riguardare preferibilmente l'intero polo estrattivo”.

L’attribuzione della facoltà propositiva in commento a “chiunque” prevedendo come solo “preferibile” la formulazione di una proposta unitaria, comprova l’inesistenza della lesione prospettata in ricorso dalle ricorrenti.

Le ricorrenti illustrano, come evidenziato, una pluralità di profili critici degli impugnati indirizzi senza, tuttavia, nulla allegare a confutazione della loro ragionevolezza e congruità se non i contenuti (riportati in forma pressoché integrale) di una relazione tecnica redatta da un consulente di parte che viene proposta quale parametro di legittimità dell’agire amministrativo in questa sede censurato.

Ai fini di una più agevole valutazione del fondamento delle suesposte doglianze, deve premettersi che, come esaustivamente illustrato dalla difesa comunale con memoria del 15 novembre 2019 (e ribadito in sede di repliche), il procedimento oggetto del presente giudizio è allo stato pervenuto agli adempimenti propedeutici alla stipulazione di accordi fra soggetti pubblici e privati da sottoscriversi in vista della successiva presentazione del Piano di Coltivazione della cava, del Progetto di Sistemazione e Recupero e del relativo procedimento finalizzato al rilascio della Autorizzazione Convenzionata ex art. 11 della L.R. n. 17/1991 previa sottoscrizioni della Convenzione di cui al successivo art. 12 della medesima fonte normativa.

Deve, quindi rilevarsi che i temi affrontati dalle ricorrenti, come anticipato, afferiscono a profili disciplinati dai presupposti, e non impugnati, atti di pianificazione o a fasi procedimentali non ancora svolte.

Quanto alla dedotta lacunosità degli indirizzi tecnici, deve evidenziarsi che, con riferimento alla massima profondità di scavo (punto 1.3 degli indirizzi) ed alla geometria di scavo (punto 1.4), il documento impugnato, coerentemente con disciplina di settore, rinvia alle previsioni del PIAE e del PAE come allo stesso PAE sono riferibili le stime giacimentologiche.

L’art. 6, comma 5, della L.R. n. 17/1991 dispone, infatti che “il PIAE contiene: b) l’individuazione dei poli estrattivi di valenza sovracomunale e la definizione dei criteri e degli indirizzi per la localizzazione degli ambiti estrattivi di valenza comunale, sulla base delle risorse utilizzabili, della quantificazione di cui alla precedente lettera a) e dei fattori di natura fisica, territoriale e paesaggistica nonché delle esigenze di difesa del suolo e dell' acquifero sotterraneo”.

Il successivo art. 7, comma 1, vincola i contenuti del PAE stabilendo che “il PAE è redatto sulla base delle previsioni contenute nel PIAE, ed in particolare di quelle relative ai poli estrattivi” e definisce (ai sensi del comma secondo “d) le modalità di coltivazione delle cave e di sistemazione finale delle stesse anche con riguardo a quelle abbandonate” e “e) le modalità di gestione”.

La allegata mancata indicazione del sistema topografico di riferimento è pretestuosa.

L’art. 2, comma 2, della L.R. n. 17/1991 dispone che “il PAE, è corredato da una relazione illustrativa, adeguata cartografia”.

Ne deriva che è a tale documento che deve farsi riferimento (nella specie, la carta tecnica regionale) con la conseguenza che eventuali criticità riferite alla cartografia costituente parte integrante del PAE è tardiva.

Priva di pregio è, altresì, la dedotta insufficienza e contraddittorietà dei riferimenti geometrici, atteso che le fasce di rispetto dei margini di scavo relativamente alle opere di difesa idraulica sono disciplinate da fonti statali e fissate dall’art. 104 del d.P.R. n. 128/1950 in 50 metri, salvo deroga che, tuttavia, è subordinata al conseguimento dalla già citata Autorizzazione Convenzionata ex art. 11 della L.R. n. 17/1991, il cui rilascio, come già evidenziato, si colloca a valle della conclusione dell’Accordo ex art. 24 alla cui predisposizione sono preordinati i provvedimenti impugnati con motivi aggiunti.

Le stesse considerazioni valgono con riferimento alle contestate “modalità geometriche delle scarpate”.

Premature sono ulteriormente le doglianze riferite alle presunte carenze del progetto definitivo essendo ancora attivi i tavoli di lavoro e pendenti le acquisizioni della documentazione necessaria in vista della conclusione degli accordi ex art. 24.

Si richiama a conferma dell’assunto, la richiesta di integrazione avanzata dal Comune ad AIPo del 17 ottobre 2019, tesa all’acquisizione degli “elementi definitivi, relativamente all’ampliamento della cassa del Secchia (limiti delle aree di previsti espropri ed occupazione arginale) per l’individuazione delle possibili interferenze con l’attività estrattiva viabilità e impianti” e dei “dati geognostici (pozzetti esplorativi, sondaggi meccanici, sismici, elettrici e georadar, piezometri; prove penetrometriche, analisi geotecniche), capisaldi topografici, arginali rilievi topografici”, nonché, la trasmissione ai ricorrenti, in data 14 novembre 2019, di quanto acquisito da AIPo (Relazione geologica, Tracciato delle arginature presenti e in progetto e Rilievi tipografici e Caposaldi).

Quanto alla mancata previsione di misure di messa in sicurezza dell’area si rileva che, allo stato, non essendo intervenuti il collaudo dei nuovi argini di progetto, i rischi di allagamento sono al momento mitigati mediante previsione di “arganelli provvisionali”.

Circa la necessità di eseguire opere di impermeabilizzazione “in caso di piena di difendere le acque sotterranee rispetto ad eventuali contaminanti veicolati all’interno dell’ampliamento della cassa dalle piene del Fiume Secchia”, non può negarsi che l’esigenza si manifesti quale conseguenza della profondità di scavo e che, pertanto, si si tratti di misura da porre a carico dell’escavatore trattandosi di opere necessarie all’esercizio della cava.

Con riferimento alla dedotta impossibilità di formulazione di una “proposta sostenibile economicamente” in vista della sottoscrizione dell’accordo ex art. 24, richiamato quanto già esposto circa lo stadio della procedura (e la già rilevata pendenza delle acquisizioni istruttorie del caso), non può che rilevarsi la genericità e intempestività della censura.

Per le medesime ragioni si rileva l’intempestività della dedotta mancata specificazione del “reale posizionamento dei pozzi attivi nella centrale acquedottistica di Bosco di Fontana”: profilo in ordine al quale il Comune ha documentato di essere in attesa delle integrazioni richieste ad AIMAG S.p.S. in data 19 ottobre 2019.

Relativamente ai “volumi sterili prodotti dall’attività di escavazione, oggetto di obbligo di cessione gratuita per la formazione delle arginature” si rileva che detta previsione, come anticipato, trova fonte nell’art. 7, comma 4, quarto alinea del Protocollo d’Intesa.

Quanto alla dedotta residualità di aree inutilizzabili da parte della proprietà in conseguenza della realizzazione dell’opera pubblica, deve rilevarsi l’estraneità della questione ai contenuti dispositivi dei provvedimenti impugnati (la questione verrà affrontata in sede di Accordo o di eventuale procedura espropriativa).

Per quanto precede il ricorso deve essere in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto nei suesposti sensi, con condanna delle ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso ed i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Condanna parte ricorrente la pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 2.000,00 oltre spese generali, IVA e CPA, in favore di ciascuna parte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

Roberto Lombardi, Primo Referendario



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Marco Poppi Germana Panzironi





IL SEGRETARIO







Notizia 12/05/2020

Come si reprimo gli abusi edilizi: vademecum aggiornato del Consiglio di Stato



Il Consiglio di Stato (sentenza 12 maggio 2020 n. 2980) afferma alcuni principi su provvedimenti repressivi di abusi edilizi, istanza di accertamento di conformità e valutazione tra demolizione ed applicazione della sanzione pecuniaria.
1) I provvedimenti repressivi degli abusi edilizi sono vincolati nel contenuto e non richiesta alcuna motivazione sulle ragioni di pubblico interesse che impongono di sanzionare quello specifico abuso.
2) La possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione.
3) Il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non ha valore di silenzio-inadempimento, ma di silenzio-rigetto; una volta decorso il relativo termine, non c’è obbligo di provvedere, essendo perfezionato il provvedimento negativo da impugnare nel termine ordinario di decadenza.
4) Una volta conclusosi negativamente l’iter avviato con l’istanza di sanatoria ordinaria, sussistono i presupposti per l’adozione dei provvedimenti repressivi degli abusi.
5) Per i provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi, che hanno la natura vincolata, non è necessaria la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento.
Pubblicato il 12/05/2020




N. 02980/2020REG.PROV.COLL.
N. 03249/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3249 del 2016, proposto da
Agostino Aliperta, Maria Carmela Robustelli Liguori, rappresentati e difesi dagli avvocati Luigi Raia, Sabatino Rainone, domiciliato presso la Segreteria Sezionale Cds in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
contro
Comune di Somma Vesuviana non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione III) n. 01453/2015, resa tra le parti, concernente sospensione lavori edili realizzati in difformità alla d.i.a. – demolizione;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2020 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati L’udienza si svolge ai sensi dell’art. 84 comma 5 del Dl. n. 18 del 17 marzo 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 1453 del 2015 con cui il Tar Campania aveva respinto l’originario gravame; quest’ultimo era stato proposto dalla medesima parte istante al fine di ottenere l’annullamento dell’ordinanza n. 22 del 13 marzo 2007 di sospensione dei lavori edili e demolizione, relativi all’esecuzione di lavori edili in difformità alla d.i.a. prot. 6385 del 14 maggio 2006 inerente la realizzazione di un solo locale interrato da adibire a deposito con annessa autorimessa; in particolare veniva ingiunta la demolizione delle in parte difformi dalla stessa denuncia, in parte da essa non contemplate e consistenti sia in talune difformità dell’assentito predetto locale interrato che nella costruzione ex novo di un piano terraneo non previsto della superficie di circa 165 mq. e dell’altezza di mt. 3, il tutto in cemento armato, con posa di impianto elettrico ed idraulico ed intonaci interni ed esterni.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di rigetto, i seguenti motivi di appello:
– error in iudicando in ordine alle censure dedotto in termini di violazione del testo unico dell’edilizia e delle norme regionali, nonché diversi profili di eccesso di potere e difetto di motivazione in relazione all’entità dell’abuso, alla sanabilità delle opere, all’effettiva compromissione degli interessi urbanistici ed alla possibilità di applicare la sanzione pecuniaria;
– analoghi vizi in relazione mancata indicazione della compromissione ai vincoli di zona che deriverebbero dalle opere:
– analoghi vizi in relazione alla presentazione dell’istanza di sanatoria, successivamente all’ordine sanzionatorio, stante la sussistenza dei presupposti della doppia conformità;
– analoghi vizi in relazione alla mancata valutazione del pregiudizio, derivante dalla demolizione, per la restante parte eseguita in conformità;
– analoghi vizi per mancata attivazione delle necessarie garanzie di partecipazione, tramite la comunicazione di avvio del procedimento.
La parte appellata non si costituiva in giudizio.
Con ordinanza n. 6506 del 2017, reputata l’assenza dei presupposti per procedere ex art. 71 bis cod proc amm, veniva fissata udienza di discussione del merito.
All’udienza del 7 maggio 2020 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. In linea di fatto, appare pacifica sia la consistenza delle opere in contestazione, sia la circostanza dell’avvenuta presentazione, in epoca successiva all’ordine impugnato, dell’istanza di sanatoria in merito alle medesime opere, rimasta priva di formale risposta.
1.1 Sul primo versante, dall’analisi della documentazione in atti emerge trattarsi di fabbricato con annesso appezzamento di terreno (pari a mq. 2104), sito alla Via Pendino del Comune di Somma Vesuviana, ricadente in zona “E” agricola del vigente Piano Regolatore, con un indice territoriale di fabbricabilità pari a 0,10 mc/mq per deposito agricolo. L’area risulta soggetta a vincoli paesaggistici ed a rischio vulcanico.
In data 29 marzo 2006 (prot. n° 6358) gli odierni appellanti presentavano al Comune una denuncia di inizio attività, avente ad oggetto la “costruzione di un locale interrato destinato a deposito delle attrezzature agricole utilizzate per la conduzione del fondo e ad autorimessa a servizio dell’unità abitativa sita al primo piano del fabbricato per civili abitazioni nel quale risiede il proprietario con il proprio nucleo familiare che attualmente non ha adeguata disponibilità di parcheggi per le loro esigenze. L’intervento comporterà la realizzazione di una rampa di accesso con relativi muri di contenimento in c.a.”.
In sede di esecuzione veniva realizzato, in parziale difformità alla rispetto alla predetta d.i.a., un piano terra con annesso patio per una larghezza di mt. 15,00 x mt.11,00 e mt. 3,00 di altezza, una superficie di circa 165 mq, completo di impianti elettrici ed idraulici.
In data 14 novembre 2006, gli organi accertatori del Comune, all’esito di sopralluogo presso l’immobile rilevava tale difformità; di conseguenza, con l’ordinanza impugnata in prime cure (n. 22 del 13 marzo 2007), il Comune ingiungeva la sospensione dei lavori e la demolizione del piano terraneo.
1.2 Sul secondo versante, in data 24 aprile 2007, gli appellanti presentavano un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. relativa alle medesime opere difformi. L’istanza rimaneva priva di formale risposta.
2. L’appello è infondato alla luce degli orientamenti già espressi dalla sezione ed applicabili alla fattispecie come sopra riassunta.
2.1 In primo luogo, costituisce ormai ius receptum (cfr. ad es. Consiglio di Stato ad. plen., 17 ottobre 2017, n.9 e sez. VI , 30 luglio 2019, n. 5388) il principio a mente del quale i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi sono vincolati nel contenuto, pertanto non è richiesta alcuna motivazione sulle ragioni di pubblico interesse che impongono di sanzionare quello specifico abuso.
La funzione dell’ingiunzione di demolizione è quella di provocare il tempestivo abbattimento del manufatto abusivo ad opera del responsabile, rendendogli noto che il mancato adeguamento spontaneo determina sanzioni più onerose della semplice demolizione. A tale scopo è quindi sufficiente che l’atto indichi il tipo di sanzioni che la legge collega all’abuso, senza puntualizzare le aree eventualmente destinate a passare nel patrimonio comunale. L’interessato, infatti, può così compiere le proprie valutazioni, le quali non possono essere influenzate dalla semplice non conoscenza delle aree di cui il comune disporrà concretamente l’acquisizione. Requisiti dell’ingiunzione di demolizione sono perciò l’esistenza della condizione che la rende vincolata, cioè l’accertata esecuzione di opere abusive, e il conseguente ordine di demolizione e non anche la specificazione puntuale della portata delle sanzioni, richiamate nell’atto quanto alla tipologia preordinata dalla legge, ma recate con successivo, eventuale provvedimento (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 05/01/2015, n.13).
2.2 Nella medesima ottica si pone, in secondo luogo, l’orientamento a mente del quale (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 12 dicembre 2019, n. 8458) la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione. In quella sede, le parti ben potranno dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato asseritamente derivante dall’esecuzione della demolizione del muro di contenimento del terrapieno su cui poggia la relativa fabbrica
L’invocato art. 34 tu edilizia prevede che, in presenza di interventi ed opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, qualora la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire.
Questa Sezione ha già avuto modo di affermare, con orientamento che si condivide, che “la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria, disciplinata dalla disposizione appena citata, deve essere valutata dall’amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione”. In quella sede, “le parti ben potranno dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato asseritamente derivante dall’esecuzione della demolizione del muro di contenimento del terrapieno su cui poggia la relativa fabbrica” (Cons.Stato sez. VI, 9 luglio 2018, n. 4169).
In definitiva, la questione posta con il relativo motivo non può venire in rilievo per accertare la validità dell’ordine di demolizione, dovendo reputarsi rimessa alla fase esecutiva.
2.3 In terzo luogo, va ribadito il principio a mente del quale il silenzio serbato dal Comune sull’istanza di accertamento di conformità urbanistica non ha valore di silenzio-inadempimento, ma di silenzio-rigetto, con la conseguenza che, una volta decorso il relativo termine, non sussiste un obbligo di provvedere, dovendosi ritenere già perfezionato il provvedimento negativo da impugnare nel termine ordinario di decadenza (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 11 giugno 2018, n. 3556).
Ulteriori corollari di tali risultanze sono: per un verso, che l’intervenuta presentazione della domanda di accertamento di conformità non paralizza i poteri sanzionatori comunali, non determina alcuna inefficacia sopravvenuta o invalidità di sorta dell’ingiunzione di demolizione, per cui in pendenza del termine di decisione della domanda di sanatoria, l’esecuzione della sanzione è solo temporaneamente sospesa, sicché, in mancanza di tempestiva impugnazione del diniego taciuto maturato per decorso del termine di 60 giorni dalla presentazione dell’istanza, l’ingiunzione di demolizione è eseguibile e non occorre l’emanazione di ulteriori atti sanzionatori (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI , 6 giugno 2018, n. 3417); per un altro verso che, una volta conclusosi negativamente l’iter avviato con l’istanza di sanatoria ordinaria, sussistono i presupposti per l’adozione dei provvedimenti repressivi degli abusi.
Nel caso di specie, applicando tali coordinate alla scansione sopra riassunta, risulta che al momento dell’adozione dell’ordine sanzionatorio l’istanza di sanatoria era già stata risolta negativamente dal Comune, ai sensi e per gli effetti della norma invocata così come intesa dalla prevalente opinione giurisprudenziale sopra richiamata.
2.4 Infine, parimenti consolidato è l’orientamento consolidato a mente del quale ai fini dell’adozione di provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi, stante la natura vincolata degli stessi, non è necessaria la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 11 marzo 2019, n. 1621
3. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va respinto in quanto infondato.
Nulla va disposto per le spese di lite, a fronte della mancata costituzione di parte appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Alessandro Maggio, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere, Estensore






Notizia 12/05/2020

Coronavirus: il Covid 19 apre una guerra di potere tra Regioni e Stato. Primo Round assegnato dal TAR Calabria allo Stato





TAR CALABRIA – CATANZARO, SEZ. I – sentenza 9 maggio 2020 n. 841
Pubblicato il 09/05/2020

N. 00841/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00457/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.

sul ricorso numero di registro generale 457 del 2020, proposto da

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliata presso gli uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34;

contro

Regione Calabria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Di Porto, Massimiliano Manna, Oreste Morcavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ristorante di Pesce a Rende S.r.l. Semplificata, non costituita in giudizio;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:

Comune di Reggio di Calabria, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Emidio Morabito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

ad opponendum:

Comune di Amendolara, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Pompilio e Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Comune di Tropea, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Spataro e Renato Rolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

CODACONS – Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di Tutela dell’Ambiente e dei Diritti degli Utenti e dei Consumatori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Pasticceria Siciliana di Nicocia J.&C. S.n.c. in persona del legale rappresentante pro tempore, La Cambusa S.a.s. di Montalto Dino & C. in persona del legale rappresentante pro tempore, Francesco Covello, Carmelo Pirri, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabrizio Criscuolo, Mauro Fortunato Magnelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

dell’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37, recante «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e sanità pubblica: Disposizioni relative alle attività di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande, attività sportive e amatoriali individuali e agli spostamenti delle persone fisiche nel territorio regionale», in relazione al suo punto 6, nel quale è stato disposto che, a partire dalla data di adozione dell’ordinanza medesima, sul territorio della Regione Calabria, è «consentita la ripresa delle attività di Bar, Pasticcerie, Ristoranti, Pizzerie, Agriturismo con somministrazione esclusiva attraverso il servizio con tavoli all’aperto».

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

Visti gli atti di intervento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2020 il dott. Francesco Tallaro e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod con l. 24 aprile 2020, n. 27;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – L’iter processuale

1. – Oggetto dell’odierno giudizio è l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37.

Con tale provvedimento, adottato ai sensi dell’art. 32, comma 3 l. 23 dicembre 1978, n. 833, sono state dettate misure per la prevenzione e la gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19.

In particolare, si controverte della legittimità del punto n. 6, con il quale è stato disposto che, sin dalla data di adozione dell’ordinanza, è consentita, nel territorio della Regione Calabria, la ripresa dell’attività di ristorazione, non solo con consegna a domicilio e con asporto, ma anche mediante servizio al tavolo, purché all’aperto e nel rispetto di determinate precauzioni di carattere igienico sanitario.

2. – Ad impugnare l’ordinanza, chiedendone l’annullamento a questo Tribunale Amministrativo Regionale, è stata la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con ricorso notificato a mezzo PEC e depositato il 4 maggio 2020.

Ha resistito la Regione Calabria, la quale si è costituita nella medesima data.

3. – Unitamente al ricorso è stata proposta domanda cautelare di sospensione degli effetti dell’ordinanza, nella parte impugnata, accompagnata dalla richiesta di decreto cautelare monocratico ai sensi dell’art. 56 c.p.a.

In data 5 maggio 2020 il Presidente di questo Tribunale Amministrativo Regionale ha sentito informalmente e separatamente le difese delle amministrazioni.

Esse, nell’interesse generale della giustizia, avuto riguardo oltretutto alla delicatezza dei temi trattati in ricorso, che toccano i rapporti fra Stato e Regioni dal punto di vista dei rispettivi poteri di intervento nell’attuale drammatica fase epidemica in atto, hanno concordato sulla necessità di addivenire in tempi molto brevi a una decisione collegiale, eventualmente anche quale sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

Pertanto, l’Avvocatura dello Stato ha rinunciato all’istanza di tutela cautelare monocratica ai sensi dell’art. 56 c.p.a.; entrambe le parti hanno rinunciato ai termini a difesa di cui all’art. 55, comma 5 c.p.a.

4. – È stata dunque fissata la camera di consiglio del 9 maggio 2020.

5. – Al giudizio hanno inteso intervenire anche altre amministrazioni.

In particolare, in data 6 maggio 2020 si è costituito, ad adiuvandum, il Comune di Reggio Calabria; al contrario, si sono costituiti ad opponendum nella medesima data del 6 maggio 2020 il Comune di Amendolara e nella successiva data del 7 maggio 2020 il Comune di Tropea.

In data 7 maggio 2020 si è costituito ad opponendum anche CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori.

In data 8 maggio 2020 si sono costituiti, in pretesa applicazione dell’art. 28, comma 1 c.p.a., alcuni operatori del settore della ristorazione, meglio individuati nell’epigrafe della sentenza.

In vista della decisione la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Calabria hanno depositato memorie ad ulteriore supporto delle argomentazioni difensive utilizzate.

6. – Il ricorso è stato trattato collegialmente in data 9 maggio 2020 ai sensi dell’art. 84, comma 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod con l. 24 aprile 2020, n. 27, e, ricorrendone i presupposti, è stato deciso nel merito ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

II – Le posizioni delle parti

7. – La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dedotto l’illegittimità dell’ordinanza impugnata, nella parte di interesse, sotto tre diverse prospettive.

7.1. – In primo luogo, essa violerebbe gli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1 d.l. 25 marzo 2020, n. 19, e sarebbe stata emanata in carenza di potere per incompetenza assoluta.

Infatti, l’art. 2, comma 1 dell’atto normativo citato attribuisce la competenza ad adottare le misure urgenti per evitare la diffusione del COVID-19 e le ulteriori misure di gestione dell’emergenza al Presidente del Consiglio dei ministri, che provvede con propri decreti previo adempimento degli oneri di consultazione specificati.

Per quel che rileva, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha provveduto con d.P.C.M. del 26 aprile 2020 che, con efficacia dal 4 maggio 2020 al 17 maggio 2020, dispone la sospensione delle attività dei servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie) e, in via di eccezione, consente la ristorazione con consegna a domicilio nel rispetto delle norme igienico-sanitarie sia per l’attività di confezionamento che di trasporto, nonché la ristorazione con asporto, fermo restando l’obbligo di rispettare la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro, il divieto di consumare i prodotti all’interno dei locali e il divieto di sostare nelle immediate vicinanze degli stessi.

Come visto, l’ordinanza regionale, in contrasto con quanto disposto dal d.P.C.M., ha autorizzato anche la ristorazione con servizio al tavolo.

Ma tale intervento integrativo non sarebbe consentito dalla normativa applicabile, in quanto l’art. 3, comma 1 d.l. n. 19 del 2020 prevede che le Regioni possano adottare misure di efficacia locale «nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale», ma tale potere è subordinato a tre condizioni, e cioè che si tratti di interventi destinati a operare nelle more dell’adozione di un nuovo d.P.C.M.; che si tratti di interventi giustificati da «situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario» proprie della Regione interessata; che si tratti di misure «ulteriormente restrittive» delle attività sociali e produttive esercitabili nella regione.

Né l’ordinanza impugnata potrebbe trovare fondamento nell’art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978, e perché derogato dalla disciplina dettata dal d.l. n. 19 del 2020, e perché l’emergenza sanitaria ha carattere nazionale, e dunque impone l’intervento da parte del Governo centrale.

7.2. – Con il secondo motivo di ricorso si deduce che l’ordinanza sarebbe priva di un’adeguata motivazione, non sarebbe stata supportata da una valida istruttoria, sarebbe illogica e irrazionale.

In particolare, non emergerebbero condizioni peculiari che giustifichino, nel solo territorio della Regione Calabria, l’abbandono del principio di precauzione; non sarebbe stato adottato un valido metodo scientifico nella valutazione del rischio epidemiologico; si porrebbe a rischio la coerente gestione della crisi epidemiologica da parte del Governo.

7.3. – Infine, l’ordinanza sarebbe viziata da eccesso di potere, evidenziato dalla violazione del principio di leale collaborazione.

Invero, l’ordinanza sarebbe stata emessa in assenza di qualunque interlocuzione con il Governo.

8. – La Regione Calabria ha posto una questione pregiudiziale di giurisdizione e si è difesa nel merito.

8.1. – Pregiudizialmente ha dedotto che il ricorso è volto ad assumere che l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria invada una sfera di attribuzioni propria del Governo centrale, sottraendogli così la possibilità di esercizio di una propria prerogativa.

La controversia assumerebbe, così, un tono costituzionale che attribuirebbe la giurisdizione alla Corte costituzionale, quale giudice dei conflitti di attribuzione ai sensi dell’art. 134 Cost.

8.2. – Nel merito, l’ordinanza impugnata troverebbe un sicuro fondamento nell’art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978 e sarebbe pienamente informata ai principi di adeguatezza e proporzionalità espressamente richiamati dall’art. 1, comma 2 d.l. n. 19 del 2020, i quali richiedono di modulare i provvedimenti volti al contrasto dell’epidemia al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio.

Al contrario, a tali principi non si conformerebbe il d.P.C.M. del 26 aprile 2020, che sottopone a una disciplina unitaria tutto il territorio nazionale, senza tener conto delle differenze fattuali.

Peraltro lo strumento normativo utilizzato dal Governo (un d.P.C.M.) sarebbe palesemente inadeguato perché la Costituzione non prevede la delegabilità dei poteri di decretazione d’urgenza di cui all’art. 77 Cost.

8.3. – Per altro verso, la regolamentazione dettata dal Presidente della Regione Calabria non sarebbe in contrasto con il contenuto del d.P.C.M. del 26 aprile 2020, essendo invece da interpretare quale disposizione di dettaglio della medesima, in funzione delle specificità della situazione epidemiologica presente nel territorio regionale ed in presenza di alcune “misure minime” da adottare a tutela della salute pubblica e del rischio di contagio.

Il ricorso, dunque, non dovrebbe essere esaminato per difetto di interesse.

8.4. – Infine, l’ordinanza sarebbe supportata da un impianto motivazionale sufficiente, nel quale si dà atto che l’analisi dei dati prodotta dal Dipartimento Tutela della Salute e Politiche Sanitarie della Regione Calabria ha fatto rilevare, alla data del 27 aprile 2020, un valore del Rapporto di replicazione (Rt) con daily time lag a 5 giorni, pari a 0,63; in generale, valori inferiori ad 1 indicano che la diffusione dell’infezione procede verso la regressione.

9. – Gli interventori hanno arricchito il giudizio con le loro deduzioni.

9.1. – Il Comune di Reggio Calabria, invero, ha inteso condividere in tutto i contenuti del ricorso presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

9.2. – Il Comune di Amendolara ha aderito all’eccezione di difetto di giurisdizione di questo giudice amministrativo in favore della Corte costituzionale e ha affermato l’infondatezza dei motivi di ricorso.

Ha aggiunto che il d.l. n.19 del 2020, al quale non sarebbe aderente l’ordinanza del Presidente della Regione, sarebbe in contrasto con gli artt. 77, 13, 14, 15, 16, 17 e 41, 117, co. 3 e 120, co. 2, Cost.

Partendo dal presupposto che l’ordinamento costituzionale italiano non prevede lo “stato di emergenza”, la normativa in questione sarebbe in contrasto con gli artt. 77, 13, 14, 15, 16, 17 e 41 Cost. in quanto demanderebbe al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di limitare le libertà garantite dalla Costituzione.

Peraltro, si tratterebbe di normativa non essenziale per affrontare l’attuale stato di emergenza, in quanto nell’ordinamento sono contemplate diverse ipotesi in cui è consentita l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti per affrontare situazioni urgenti.

Sotto altro profilo, il d.l. n.19 del 2020 priverebbe le Regioni della potestà normativa concorrente in materia di salute, prevista dall’art. 117 Cost. e rappresenterebbe esercizio di potere sostitutivo da parte dello Stato non previsto dall’art. 120 Cost.

9.3. – Il Comune di Tropea ha aderito anch’esso all’eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione.

Ha poi eccepito l’illegittimità costituzionale del d.l. n. 19 del 2020, che rappresenterebbe un indebito esercizio di potere sostitutivo da parte dello Stato in violazione degli artt. 117, comma 5 e 120 Cost., e una violazione dei principi di sussidiarietà e leale cooperazione.

Nel merito, l’ordinanza sarebbe giustificata dall’art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978 e sarebbe coerente con i principi di adeguatezza e proporzionalità, violati invece dalla decisione del Governo di predisporre una disciplina unitaria per tutto il territorio nazionale.

L’ordinanza avrebbe alla base l’analisi dei dati epidemiologici regionali e, a ben guardare, nemmeno si porrebbe in contrasto con il d.P.C.M. del 26 aprile 2020, di cui è mera specificazione.

9.4. – CODACONS ha argomentato nel senso che la lite, qualificabile in termini di conflitto di attribuzioni, sarebbe devoluta ai sensi dell’art. 134 Cost. alla giurisdizione della Corte costituzionale, cui ha chiesto di trasmettere gli atti.

9.5. – Gli operatori della ristorazione, infine, si sono qualificati in termini di controinteressati e, costituitisi ai sensi dell’art. 28, comma 1, hanno domandato il differimento dell’udienza camerale con assegnazione di termini per poter esercitare correttamente i proprio diritto di difesa.

Nel merito, hanno aderito alle tesi difensive della Regione Calabria.

9.6. – Va infine notato che la Regione Calabria, nella memoria depositata in data 9 maggio 2020, ha lamentato di non aver potuto prendere posizione sui numerosi interventi che si sono succeduti e ha invitato il Tribunale a valutare se, rispetto a tale vulnus al diritto di difesa, si rendesse necessario o anche solo opportuno, un differimento della Camera di consiglio.

III – Le questioni pregiudiziali e preliminari

III.1. – La questione di giurisdizione

10. – È opinione del Tribunale di essere dotato di giurisdizione sul ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tale conclusione si basa su tre, concatenate osservazioni.

10.1. – È innegabile che il provvedimento emanato dal Presidente della Regione Calabria abbia natura di ordinanza contingibile e urgente in materia di igiene e sanità, nel quadro della disciplina dettata dall’art. 32 l. n. 833 del 1978.

Si tratta, dunque, di esercizio di potere amministrativo, sul quale il sindacato giurisdizionale è naturalmente attribuito al giudice della funzione pubblica, cioè il giudice amministrativo.

10.2. – Il fatto che le ragioni di illegittimità dedotte da parte ricorrente siano inerenti anche ai confini delle attribuzioni assegnate ai diversi poteri dello Stato non è sufficiente ad attribuire alla controversia un tono costituzionale.

In proposito, si richiama la costante giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo la quale il tono costituzionale del conflitto sussiste quando il ricorrente non lamenti una lesione qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali (ex plurimis, Corte cost. 14 febbraio 2020; Id. 14 febbraio 2018, n. 28; Id. 15 maggio 2015, n. 87; Id. 28 marzo 2013, n. 52).

È stato, in particolare, chiarito (da Corte cost. 29 ottobre 2019, n. 224) che non basta che nella materia in questione vengano in gioco competenze e attribuzioni previste dalla Costituzione, perché la controversia assuma un tono costituzionale. La natura costituzionale delle competenze, infatti, così come il potere discrezionale che ne connota i relativi atti di esercizio, non esclude la sindacabilità nelle ordinarie sedi giurisdizionali degli stessi atti, quando essi trovano un limite «nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo» (Corte cost. 5 aprile 2012, n. 81 del 2012).

Ebbene, il ricorso con il quale è stato innescato il sindacato giurisdizionale da parte di questo Tribunale Amministrativo Regionale fa valere la dedotta violazione, da parte del Presidente della Regione Calabria, dei limiti che dalla legge, e in particolare dal d.l. 25 marzo 2020, n. 19, derivano all’esercizio delle competenze in materia di igiene e sanità spettanti al Presidente della Regione Calabria.

In questa prospettiva, l’atto è giustiziabile d’innanzi al giudice della funzione pubblica, giacché questo giudice non è chiamato a regolare il conflitto sulle attribuzioni costituzionali tra gli Enti coinvolti nella controversia, ma solo a valutare la legittimità, secondo i parametri legislativi indicati nei motivi di ricorso, dell’atto impugnato.

10.3. – In ogni caso, se pure si opinasse che nel caso di specie fosse attivabile, da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il conflitto di attribuzione d’innanzi alla Corte costituzionale, ciò non esclude che sia legittimamente esperibile anche la via del ricorso d’innanzi al giudice amministrativo.

Secondo il costante insegnamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 19 luglio 2013, n. 17656; in precedenza, Id. 20 maggio 1978, n. 2492; Id. 28 maggio 1977, n. 2184; Id. 13 dicembre 1973, n. 3379; Id. 10 novembre 1973, n. 2966), infatti, vi è diversità di struttura e finalità fra il giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione ed il sindacato giurisdizionale davanti al giudice amministrativo: il primo è finalizzato a restaurare l’assetto complessivo dei rispettivi ambiti di competenza degli Enti in conflitto; il secondo, viceversa, si svolge sul piano oggettivo di verifica di legalità dell’azione amministrativa, con l’esclusivo scopo della puntuale repressione dell’atto illegittimo. Ciò comporta la possibilità della loro simultanea proposizione, sicché deve escludersi che in tali ipotesi sussista difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Anche il Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2011, n. 6834), dal canto suo, ha affermato che il soggetto legittimato ad impugnare l’atto autoritativo dinanzi al giudice amministrativo può valutare se sussistono i presupposti per sollevare un conflitto di attribuzione, ovvero se avvalersi del rimedio di carattere generale della giurisdizione generale di legittimità. Tale conclusione risulta corroborata dalla considerazione per cui, mentre la Corte costituzionale può decidere le censure attinenti al riparto delle attribuzioni, il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 113 Cost., può decidere su ogni profilo di illegittimità dell’atto, anche su dedotti aspetti di eccesso di potere, sicché, anche per esigenze di concentrazione, l’Ente in conflitto ben può scegliere se, anziché proporre due giudizi e devolvere alla Corte costituzionale l’esame dei profili sul difetto di attribuzione, sia il caso di proporre un solo ricorso al giudice amministrativo, deducendo tutti i possibili motivi di illegittimità dell’atto.

III.2 – Le condizioni dell’azione

11. – Benché la Regione Calabria non abbia contestato la legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri a ricorrere nel caso di specie al giudice amministrativo, la verifica delle sussistenza di tale condizione dell’azione deve essere operata d’ufficio.

11.1. – Il Tribunale ritiene, dunque, di dover esplicitare che sussiste la legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri a impugnare un’ordinanza ex art. 32, comma 3 l. n. 833 del 1978 del Presidente di una Regione in virtù delle funzioni ad essa attribuite con riferimento al rapporto tra il Governo e le Autonomie di cui la Repubblica si compone.

11.2. – Limitando l’esame ai rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, e senza alcuna pretesa di esaustività, si rileva che spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di promuovere e coordinare “l’azione del Governo per quanto attiene ai rapporti con le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano” (art. 5, comma 3, lett. b) l. 23 agosto 1988, n. 400), nonché di promuovere lo sviluppo della collaborazione tra Stato, Regioni e Autonomie locali (art. 4 d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303).

Per svolgere tali funzioni, il Presidente si avvale della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 2, comma 2, lett. d) d.lgs. n. 303 del 1999), presso la quale è istituito un Dipartimento per gli Affari regionali (art. 4, comma 2 d.lgs. n. 303 del 1999).

Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è costituita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, che dal Presidente del Consiglio è presieduta e che deve essere consultata sui criteri generali relativi all’esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti infraregionali (art. 12 l. n. 400 del 1988).

Spetta, infine, al Presidente del Consiglio dei Ministri “promuove le iniziative necessarie per l’ordinato svolgimento dei rapporti tra Stato, regioni e autonomie locali ed assicura l’esercizio coerente e coordinato dei poteri e dei rimedi previsti per i casi di inerzia e di inadempienza” (art. 4, comma 1 d.lgs. n. 303 del 1999).

11.3. – In sintesi, la Presidenza del Consiglio dei Ministri costituisce il fulcro del necessario coordinamento dell’attività amministrativa posta in essere dallo Stato e dalle Autonomie di cui la Repubblica si compone.

In altri termini, in capo ad essa si sintetizzano i vari interessi alla cura dei quali le amministrazioni pubbliche, statali, regionali e locali, sono preposte.

Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri è attribuito il compito di assicurare l’esercizio coerente e coordinato dei poteri amministrativi; cosicché è logica conseguenza ritenere che ad essa sia assegnato dall’ordinamento anche il potere di agire giudizialmente, in alternativa all’esercizio delle funzioni di controllo e sostitutive previsti dalla Costituzione, laddove l’esercizio dei poteri amministrativi avvenga in maniera disarmonica o addirittura antitetica.

12. – Sussiste anche l’altra condizione dell’azione, invero messa in dubbio dalla difesa della Regione Calabria, e cioè l’interesse ad agire.

In effetti, allo stato risultano in vigore sia l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria oggetto di impugnativa, sia il d.P.C.M. del 26 aprile 2020.

Benché sia stato negato in giudizio che il provvedimento regionale sia in contrasto con il d.P.C.M., di cui costituirebbe invece mera specificazione, osserva il Tribunale che il provvedimento impugnato ammette una nuova e diversa eccezione alla sospensione delle attività dei servizi di ristorazione. Dunque, l’ordinanza impugnata ha un contenuto parzialmente difforme dal d.P.C.M., rispetto al quale si pone in posizione di antinomia.

Sicché, essendo effettivo ed attuale il contrasto tra i due provvedimenti, sussiste l’interesse all’odierna decisione.

III.3. – Sui controinteressati, gli interventori e la loro posizione processuale

13. – La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha, in via prudenziale, notificato il ricorso a un potenziale controinteressato, identificato in un imprenditore titolare di un esercizio di ristorazione, il quale non si è costituito in giudizio.

13.1. – Tuttavia, è evidente che il provvedimento impugnato ha natura generale, sicché non sono individuabili controinteressati.

Infatti, la figura del controinteressato in senso formale, peculiare del processo amministrativo, ricorre soltanto nel caso in cui l’atto sul quale è richiesto il controllo giurisdizionale di legittimità si riferisca direttamente ed immediatamente a soggetti, singolarmente individuabili, i quali per effetto di detto atto abbiano già acquistato una posizione giuridica di vantaggio; per definizione, tale figura non è ravvisabile nei riguardi dell’atto generale, atteso che esso non riguarda specifici destinatari, che sia a priori che a posteriori non sono individuabili (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 15 dicembre 2014, n. 6153).

Poiché, dunque, nel caso di specie il terzo destinatario della notifica è sostanzialmente estraneo alla presente controversia, la sua mancata costituzione non impedisce la definizione del giudizio.

13.2. – Le medesime considerazioni valgono con riferimento all’intervento degli operatori del settore della ristorazione.

A fronte di un atto amministrativo generale, essi non rivestono ruolo di controinteressati, e il loro intervento, da riqualificare in termini di intervento adesivo ai sensi dell’art. 28, comma 2 c.p.a., non comporta alcuna specifica necessità di salvaguardia dei diritti della difesa, giacché, come infra sarà ricordato, essi debbono accettare lo stato e il grado in cui si trova il giudizio.

14. – Occorre dunque occuparsi degli interventi adesivi spiegati, onde verificarne l’ammissibilità.

14.1. – L’art. 28, comma 2 c.p.a. stabilisce che chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

In via generale, si deve osservare che tale norma recepisce una consolidata tradizione pretoria, per cui l’intervento in giudizio va riconosciuto ammissibile anche in presenza di un interesse di mero fatto, dipendente o riflesso rispetto a quello delle parti.

Gli intervenienti, tuttavia, sono tenuti a chiarire nell’atto di intervento e a dimostrare quale sia l’interesse che intendono tutelare (cfr. CGA 3 gennaio 2017, n. 1).

14.2. – Quanto all’intervento ad adiuvandum, è ammesso dalla giurisprudenza più recente anche da parte del cointeressato, purché non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni e vi abbia interesse, senza tuttavia potere ampliare il thema decidendum; l’intervento del cointeressato è, quindi, ammesso nei limiti della domanda già proposta, in conformità allo strumento azionato, il quale comporta per l’interveniente di accettare, ex art. 28 comma 2, c.p.a . lo stato e il grado in cui il giudizio si trova (Cons. Stato, Sez. V, 30 ottobre 2017, n. 4973; cfr. anche TAR Campania – Napoli, Sez. III, 14 gennaio 2019 , n. 201).

14.3. – Alla stregua di tali criteri, si deve ritenere ammissibile l’intervento degli Enti locali e degli operatori del settore della ristorazione.

Quanto al Comune di Reggio Calabria, intervenuto ad adiuvandum, esso ha espressamente dedotto che l’ordinanza di cui si discorre incide in maniera grave sul diritto alla salute dei cittadini di cui è Ente esponenziale e che l’auspicato accoglimento del ricorso comporterà un indiretto ma rilevante vantaggio nei confronti del Comune di Reggio Calabria. Tanto più che il Sindaco del Comune ha adottato in data 30 aprile 2020 l’ordinanza contingibile e urgente n. 44 con cui ha disposto l’applicazione, sul territorio comunale, esclusivamente delle misure adottate dal Governo.

Anche il Comune di Tropea, intervenuto ad opponendum, ha illustrato gli interessi che hanno animato la sua iniziativa processuale, sebbene questi si pongano in una prospettiva ribaltata rispetto al Comune di Reggio Calabria. Infatti, il territorio su cui è costituito l’Ente ha forte vocazione turistica, sicché la chiusura forzata degli operatori della ristorazione per attenuare i contagi da COVID-19 ha avuto effetti devastanti sull’intero comparto economico, essendo state azzerate le presenze turistiche per i mesi di aprile e maggio. La conservazione del provvedimento impugnato rappresenta, in questo contesto, un vantaggio per la comunità di cui il Comune di Tropea è ente esponenziale, consentendo di riavviare le attività imprenditoriali.

Le medesime considerazioni valgono per il Comune di Amendolara.

L’interesse fattuale degli operatori della ristorazione alla conservazione dell’ordinanza regionale impugnata è, dal canto suo, evidentemente individuabile nella possibilità di riprendere le attività imprenditoriali.

14.4. – Al contrario, è inammissibile l’intervento del CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori.

In effetti, esso ha depositato in giudizio il proprio Statuto, da cui si evince che persegue il fine di «tutelare con ogni mezzo legittimo, ivi compreso il ricorso allo strumento giudiziario, i diritti e gli interessi dei consumatori ed utenti […] tale tutela si realizza nei confronti dei soggetti pubblici e privati, produttori e/o erogatori di beni e servizi, anche al fine di contribuire ad eliminare le distorsioni del mercato determinate dalla commissione di abusi e di altre fattispecie di reati contro la P.A.».

Ma non ha specificato quale interesse, sussistente in modo omogeneo in capo agli associati, l’intervento è inteso a tutelare.

15. – Va infine esaminata la sollecitazione della difesa della Regione Calabria affinché il Tribunale differisca l’udienza camerale allo scopo di consentirle di prendere posizione sugli atti di intervento.

Ebbene, poiché gli interventi spiegati, siano essi ad adiuvandum o ad opponendum, non hanno condotto a un ampliamento dell’oggetto del giudizio, in nessuno dei suoi aspetti, in quanto un simile ampliamento è vietato dall’ordinamento processuale, non sussiste alcuna lesione del diritto di difesa dell’amministrazione regionale, che ha avuto modo di argomentare su ciascuno dei motivi di ricorso proposti dalla Presidenza del Consigli dei Ministri.

IV – Esame dei motivi di ricorso

16. – Si può finalmente passare all’esame dei motivi di ricorso.

Nondimeno, il forte interesse che nell’opinione pubblica ha suscitato l’odierno giudizio giustifica alcune sintetiche considerazioni di carattere generale.

Non è compito del giudice amministrativo sostituirsi alle amministrazioni e, dunque, stabilire quale contenuto debbano avere, all’esito del bilanciamento tra i molteplici interessi pubblici o privati in gioco, i provvedimenti amministrativi.

Tale principio, valido in via generale, è da affermare ancora con più forza quando, come nel caso di specie, il provvedimento amministrativo oggetto di sindacato sia stato adottato dal vertice politico-amministrativo, dotato di legittimazione democratica in quanto eletto a suffragio universale, di una delle Autonomie da cui la Repubblica è formata; e ad impugnarlo sia l’organo di vertice del potere esecutivo, anch’esso dotato di legittimazione democratica in quanto sostenuto dalla fiducia delle Camere.

In questa prospettiva, l’operato dell’Autorità giurisdizionale, in questo caso del giudice amministrativo quale giudice naturale della funzione pubblica, è meramente tecnica, e finalizzata a verificare la conformità del provvedimento oggetto di attenzione al modello legale.

17. – Si è già accennato al § 7.1. al contenuto del d.l. n. 19 del 2020.

L’art. 1 prevede, per quel che in questa sede rileva, che, allo scopo di contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate una o più misure che, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso, possono prevedere, tra l’altro, la limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti.

Il successivo art. 2, comma 1, attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di emanare, con d.P.C.M., tali misure.

L’art. 3, comma 1 consente alle Regioni di adottare misure di efficacia locale «nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale». Ma ciò è possibile solo a condizione che si tratti di interventi destinati a operare nelle more dell’adozione di un nuovo d.P.C.M.; che si tratti di interventi giustificati da «situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario» proprie della Regione interessata; che si tratti di misure «ulteriormente restrittive» delle attività sociali e produttive esercitabili nella Regione.

Il comma 3 dell’art 3, infine, precisa che «le disposizioni di cui al presente articolo si applicano altresì agli atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente».

18. – Il Tribunale ritiene che non ci siano gli estremi per sospendere il giudizio e sollevare d’innanzi alla Corte costituzionale questione di legittimità del decreto legge il cui contenuto è stato illustrato.

18.1. – Innanzitutto, va ricordato che l’odierna controversia riguarda esclusivamente la possibilità di svolgere, dal 4 maggio 2020 al 17 maggio 2020, l’attività di ristorazione con servizio al tavolo.

In proposito, si osserva che l’art. 41 Cost., nel riconoscere libertà di iniziativa economica, prevede che essa non possa svolgersi in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

Come noto, non è prevista una riserva di legge in ordine alle prescrizioni da imporre all’imprenditore allo scopo di assicurare che l’iniziativa economica non sia di pregiudizio per la salute pubblica, sicché tali prescrizioni possono essere imposte anche con un atto di natura amministrativa.

Non si coglie dunque un contrasto, in particolare nell’attuale situazione di emergenza sanitaria, tra la citata norma costituzionale e una disposizione legislativa che demandi al Presidente del Consiglio dei Ministri di disporre, con provvedimento amministrativo, limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti, allo scopo di affrontare l’emergenza sanitaria dovuta alla diffusione del virus COVID-19.

Tanto più che, come rivela l’esame dell’art. 1 del d.l. n. 19 del 2020, il contenuto del provvedimento risulta predeterminato («limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonché di consumo sul posto di alimenti e bevande (…)»), mentre alla discrezionalità dell’Autorità amministrativa è demandato di individuare l’ampiezza della limitazione in ragione dell’esame epidemiologico.

18.2. – Non vi può essere dubbio che lo Stato rinvenga la competenza legislativa all’adozione del decreto de quo innanzitutto nell’art. 117, comma 2, lett. q) Cost., che gli attribuisce competenza esclusiva in materia di «profilassi internazionale».

Ma la competenza legislativa si rinviene anche nel terzo comma del medesimo art. 117 Cost., che attribuisce allo Stato competenza concorrente in materia di «tutela della salute» e «protezione civile».

18.3. – A tale ultimo proposito, occorrono alcune ulteriori osservazioni, che traggono le mosse dal duplice rilievo critico secondo cui l’impianto normativo delineato dal d.l. n. 19 del 2020 comporterebbe un’inammissibile delega al Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di restringere le libertà costituzionali dei cittadini e comporterebbe un’alterazione alla ripartizione dei compiti amministrativi delineata dall’art. 118 Cost.

Limitando, per evidenti ragioni, il campo dell’analisi alla sola possibilità di limitare o sospendere le attività di somministrazione al pubblico di cibi e bevande, il Tribunale ritiene di dover innanzitutto ribadire quanto già anticipato al § 18.1., e cioè che è la legge a predeterminare il contenuto della restrizione alla libertà di iniziativa economica, demandando ad un atto amministrativo la commisurazione dell’estensione di tale limitazione.

Ciò posto, il fatto che la legge abbia attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di individuare in concreto le misure necessarie ad affrontare un’emergenza sanitaria trova giustificazione nell’art. 118, comma 1 Cost.: il principio di sussidiarietà impone che, trattandosi di emergenza a carattere internazionale, l’individuazione delle misure precauzionali sia operata al livello amministrativo unitario.

18.4. – Ma, una volta accertato che l’individuazione nel Presidente del Consiglio dei Ministri dell’Autorità che deve individuare le specifiche misure necessarie per affrontare l’emergenza è conforme al principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., deve altresì essere affermato che ciò giustifica l’attrazione in capo allo Stato della competenza legislativa, pur in materie concorrenti quali la «tutela della salute» e la «protezione civile».

È noto, infatti, che la Corte costituzionale ha ritenuto (sin dalla sentenza dell’1 ottobre 2003, n. 303, con cui ha per la prima volta teorizzato la c.d. chiamata in sussidiarietà) che l’avocazione della funzione amministrativa si deve accompagnare all’attrazione della competenza legislativa necessaria alla sua disciplina, onde rispettare il principio di legalità dell’azione amministrativa, purché all’intervento legislativo per esigenze unitarie si accompagnino forme di leale collaborazione tra Stato e Regioni nel momento dell’esercizio della funzione amministrativa (cfr., sul punto, Corte cost. 22 luglio 2010, n. 278).

Nel caso di specie, conformemente al principio enucleato dalla Corte costituzionale, l’art. 2 d.l. n. 19 del 2020 prevede espressamente che il Presidente del Consiglio dei Ministri adotti i decreti sentiti – anche – i Presidenti delle Regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una regione o alcune specifiche regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale.

18.5. – Quanto illustrato ai §§ che precedono esclude che si possa affermare che nel caso di specie siano stati attribuiti all’amministrazione centrale dello Stato poteri sostituitivi non previsti dalla Costituzione.

L’art. 120, comma 2 Cost., invero, prevede che «il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali».

In tali casi deve essere seguita la procedura prevista dall’art. 8 l. 5 giugno 2003, n. 131.

Ma, come supra specificato, nel caso di specie non vi è stato un intervento sostitutivo dello Stato, bensì avocazione delle funzioni amministrative in ragione del principio di sussidiarietà, accompagnata dalla chiamata in sussidiarietà della funzione legislativa.

18.6. – Va conclusivamente affermato che le questioni di legittimità costituzionale del d.l. n. 19 del 2020 sollevate appaiono manifestamente infondate, onde non occorre rimetterle alla Corte costituzionale.

19. – Il d.P.C.M. 26 aprile 2020, dal canto suo, non è un atto a carattere normativo, bensì un atto amministrativo generale.

Esso non può essere oggetto di disapplicazione da parte del giudice amministrativo, essendo piuttosto onere del soggetto interessato promuovere tempestivamente l’azione di annullamento.

20. – Giunti a questo punto, emerge chiaramente l’illegittimità dell’ordinanza del Presidente della Regione Calabria denunciata con il primo motivo di ricorso.

Spetta infatti al Presidente del Consiglio dei Ministri individuare le misure necessarie a contrastare la diffusione del virus COVID-19, mentre alle Regioni è dato intervenire solo nei limiti delineati dall’art. 3, comma 1 d.l. n. 19 del 2020, che però nel caso di specie è indiscusso che non risultino integrati.

Né l’ordinanza di cui si discute potrebbe trovare un fondamento nell’art. 32 l. n. 833 del 1978.

Infatti, come correttamente messo in evidenza dall’Avvocatura dello Stato, i limiti al potere di ordinanza del Presidente della Regione delineati dall’art. 3, comma 1 d.l. n. 19 del 2020 valgono, ai sensi del successivo terzo comma, per tutti gli «atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente».

21. – È fondato, nei limiti di seguito specificati, anche il secondo motivo di ricorso.

Invero, l’ordinanza regionale motiva la nuova deroga alla sospensione dell’attività di ristorazione, mediante l’autorizzazione al servizio al tavolo, con il mero riferimento del rilevato valore di replicazione del virus COVID-19, che sarebbe stato misurato in un livello tale da indicare una regressione dell’epidemia.

È però ormai fatto notorio che il rischio epidemiologico non dipende soltanto dal valore attuale di replicazione del virus in un territorio circoscritto quale quello della Regione Calabria, ma anche da altri elementi, quali l’efficienza e capacità di risposta del sistema sanitario regionale, nonché l’incidenza che sulla diffusione del virus producono le misure di contenimento via via adottate o revocate (si pensi, in proposito, alla diminuzione delle limitazioni alla circolazione extraregionale).

Non a caso, le restrizioni dovute alla necessità di contenere l’epidemia sono state adottate, e vengono in questa seconda fase rimosse, gradualmente, in modo che si possa misurare, di volta in volta, la curvatura assunta dall’epidemia in conseguenza delle variazioni nella misura delle interazioni sociali.

Un tale modus operandi appare senza dubbio coerente con il principio di precauzione, che deve guidare l’operato dei poteri pubblici in un contesto di emergenza sanitaria quale quello in atto, dovuta alla circolazione di un virus, sul cui comportamento non esistono certezze nella stessa comunità scientifica.

Si badi, che detto principio, per cui ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri debba tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 ottobre 2019, n. 6655), deve necessariamente presidiare un ambito così delicato per la salute di ogni cittadino come è quello della prevenzione (Corte cost. 18 gennaio 2018, n. 5).

È chiaro che, in un simile contesto, ogni iniziativa volta a modificare le misure di contrasto all’epidemia non possono che essere frutto di un’istruttoria articolata, che nel caso di specie non sussiste.

22. – Va infine rilevata la fondatezza anche dell’ultimo motivo di ricorso.

Sul punto, occorre ricordare come la violazione del principio di leale collaborazione costituisca elemento sintomatico del vizio dell’eccesso di potere (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 14 dicembre 2001, n. 9).

Nel caso di specie, non risulta che l’emanazione dell’ordinanza oggetto di impugnativa sia stata preceduta da qualsivoglia forma di intesa, consultazione o anche solo informazione nei confronti del Governo.

Anzi, il contrasto nei contenuti tra l’ordinanza regionale e il d.P.C.M. 26 aprile 2020 denota un evidente difetto di coordinamento tra i due diversi livelli amministrativi, e dunque la violazione da parte della Regione Calabria del dovere di leale collaborazione tra i vari soggetti che compongono la Repubblica, principio fondamentale nell’assetto di competenze del titolo V della Costituzione.

23. – In conclusione, per tutte le ragioni esposte l’ordinanza, nella parte oggetto di impugnativa, deve essere annullata.

La novità, la complessità, la delicatezza della tematiche trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese e competenze di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara inammissibile l’intervento di CODACONS – Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori;

b) accoglie il ricorso e, per gli effetti, annulla l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37, nella parte in cui, al suo punto 6, dispone che, a partire dalla data di adozione dell’ordinanza medesima, sul territorio della Regione Calabria, è «consentita la ripresa delle attività di Bar, Pasticcerie, Ristoranti, Pizzerie, Agriturismo con somministrazione esclusiva attraverso il servizio con tavoli all’aperto»;

c) compensa tra le parti le spese e le competenze di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Pennetti, Presidente

Francesco Tallaro, Primo Referendario, Estensore

Francesca Goggiamani, Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

Francesco Tallaro Giancarlo Pennetti






Notizia 12/05/2020

Piccoli dispetti tra vicini finiscono in Questura e poi al TAR






Pubblicato il 11/05/2020
N. 00081/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00212/2016 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 212 del 2016, proposto da
-OMISSIS-Antonella -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’Avv. Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Modena, piazza Riccò n. 2;
contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la quale è ex lege domiciliato, in Bologna, via A. Testoni n. 6;
nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avvocati Stefano Giovannini, Rossella Ognibene e Roberto Ollari, con domicilio eletto presso il terzo, in Parma, borgo Zaccagni n. 1;
per l'annullamento

del provvedimento Cat.X1-H62/2'16/Div.Anticrim./UMeStalking prot. 226/2015/UM/CLC emesso dal Questore di Reggio Emilia in data 4 maggio 2016 con il quale i ricorrenti venivano ammoniti a tenere una condotta conforme alla legge;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2020 il dott. Marco Poppi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

In data 3 agosto 2015, il Signor -OMISSIS-, allegando di essere stato vittima di atti persecutori posti in essere dai coniugi ricorrenti, residenti nel medesimo stabile condominiale, presentava alla Questura di Reggio Emilia una richiesta di ammonimento ex art. 8 del D.L. n. 11/2009, convertito in L. n. 38/2009.

Esperita la fase istruttoria, con acquisizione delle deduzioni difensive prodotte dai ricorrenti a seguito di comunicazione ex art. 7 della L. n. 241/1990, e ritenuta la fondatezza di quanto esposto dal richiedente, il Questore ammoniva i ricorrenti a “tenere una condotta conforme alla legge”.

Il ricorrente impugnava il citato provvedimento con ricorso depositato il 28 luglio 2016, deducendo una pluralità di profili di illegittimità.

L’Amministrazione si costituiva formalmente in giudizio con memoria depositata il 29 luglio 2016, che seguiva il deposito spontaneo effettuato dalla Questura il giorno precedente.

Il controinteressato, Signor -OMISSIS-, si costituiva in giudizio con memoria formale il 2 agosto 2016, sviluppando le proprie difese con memorie depositate il 4 e 25 agosto successivi, con le quali sosteneva l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto.

L’Amministrazione rassegnava le proprie conclusioni in vista della discussione di merito con memoria del 4 febbraio 2020, mentre controinteressato e ricorrente depositavano memoria conclusionale il 21 febbraio 2010, replicando alle avverse difese con memorie depositate, rispettivamente, il 3 e 4 marzo 2020.

All’esito della pubblica udienza del 6 maggio 2020, celebrata con le modalità di cui all’art 84, comma 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, la causa veniva decisa.

Con il primo motivo, i ricorrenti deducono la violazione degli artt. 7 e 10 della L. n. 241/1990 e dell’art. 8 della L. n. 38/2009; eccesso di potere per “violazione dei fondamentali principi di affidamento nell’azione amministrativa, di favor partecipationis” in ragione della tardiva comunicazione dell’avvio del procedimento (intervenuta solo il 24 febbraio 2016), che seguiva di mesi la presentazione della richiesta di ammonimento da parte del controinteressato, nonché, della tardiva assunzione delle proprie dichiarazioni a difesa, rese in data 23 marzo 2016 senza cognizione, a quella data, delle ulteriori dichiarazioni rese dal controinteressato e dalla consorte di quest’ultimo.

Il motivo è infondato.

Preliminarmente deve rilevarsi che, come già affermato in giurisprudenza, in ragione della peculiare natura cautelare del provvedimento impugnato, i relativi procedimenti “non sono soggetti al rispetto delle garanzie procedimentali previste dalla legge generale sul procedimento amministrativo, ragione per cui l'ammonimento è legittimo ancorché non preceduto dalla comunicazione di avvio” (TAR Lazio, Roma, Sez. I, 10 agosto 2018, n.8968).

Ne deriva l’irrilevanza della dedotta tardività di detto adempimento cui, peraltro, l’Amministrazione provvedeva.

Nessun rilievo assumono inoltre, tanto la circostanza che il ricorrente sia stato sentito dall’Amministrazione a distanza di mesi dalla ricezione della richiesta di ammonimento, quanto quella che non sia stato reso edotto, al momento dell’escussione, dei contenuti delle dichiarazioni integrative rese dai coniugi -OMISSIS-.

Non è, infatti, allegato, alcun concreto pregiudizio patito in ragione del rilevato profilo di tardività, né il provvedimento impugnato contiene contestazioni ulteriori rispetto a quelle in relazione alle quali il ricorrente veniva posto in condizione di difendersi.

Con il secondo motivo, i ricorrenti deducono eccesso di potere per difetto di istruttoria, per omessa motivazione in ordine alle proprie controdeduzioni e per assenza di riferimenti (e, quindi, omessa considerazione) delle dichiarazioni rese dai testi indicati a propria difesa (Sigg. -OMISSIS-).

Il motivo è infondato.

In primis si rileva che sull’Amministrazione non grava un obbligo di puntuale confutazione in ordine ad ogni controdeduzione dell'interessato, essendo sufficiente che le ragioni della mancata adesione alle posizioni di quest’ultimo emergano dal contenuto dell’atto (ex multis, TAR Sardegna, 2 aprile 2014, n. 259).

Ne deriva che il riferimento, ancorché sintetico, contenuto nel provvedimento impugnato alla “copiosa documentazione acquista” e alle “numerose testimonianze”, in assenza di più puntuali allegazioni circa decisivi elementi non considerati, è sufficiente a comprovare l’avvenuto esame del materiale istruttorio, comprese le verbalizzazioni delle persone indicate dal ricorrente.

Con il terzo motivo, i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 8 della L. n. 38/2009 e dell’art. 612 bis c.p., nonché, eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti di fatto e diritto legittimanti l’adozione del provvedimento impugnato e illogicità della motivazione adottata.

I ricorrenti richiamano preventivamente le condotte loro addebitate:

- rumori molesti “altrimenti evitabili quali l’uso di elettrodomestici o di tacchi nell’utilizzo delle scale comuni”, taglio della legna da ardere, ascolto della radio ad alto volume nei fine settimana e conversazioni ad alta voce in orario di riposo;

- “rovesciamento ingiustificato di briciole sul balcone dell’istante”;

- operazioni di innaffiatura delle piante con modalità tali da “recare fastidi ad altri condomini”;

- “pedanti richieste di corretto posizionamento nel parcheggio” condominiale dei mezzi di proprietà dei condomini;

- “intrusioni nella vita privata” mediante installazione di telecamere e utilizzo di videofonini per riprendere i condomini;

- “atteggiamento eccessivamente puntiglioso nelle questioni condominiali”;

- ricorso ad azioni legali “proprio per infastidire gli altri dopo averne provocato la reazione”;

- “appostamenti per spaventare al buio delle scale la moglie del richiedente”;

- determinazione di “uno stato di ansia fastidio e paura con la conseguente rinuncia (da parte della consorte del controinteressato) a vivere una serena vita condominiale”;

- distacchi dei contatori dei condomini in orari notturni;

- aperture del lucernaio condominiale mentre piove provocando allagamenti o apertura del portone in orario notturno generando rumore;

- chiusura rumorosa della porta tagliafuoco di accesso al garage.

Illustrate nei suesposti termini le contestazioni mossegli dall’Autorità, i ricorrenti evidenziano che alcuna di dette condotte (ad eccezione del “rovesciamento” di briciole) sarebbe rivolta specificamente in danno del controinteressato difettando pertanto, nel caso di specie, il requisito della “univoca direzione” dei pretesi atti persecutori nei confronti del richiedente la misura interdittiva.

Espone, altresì, che l’istante non avrebbe allegato concreti elementi a sostegno del lamentato stato d’ansia e di paura lamentato dalla moglie se non mediante l’utilizzo di generiche locuzioni mutuate dal testo della norma.

Circa le singole contestazioni, allega che la conformazione della palazzina non consentirebbe il versamento di briciole dal proprio balcone sito al piano attico, al balcone del controinteressato posto al piano rialzato (fra le due unità immobiliari ne insiste un terza posta al piano primo).

Non vi sarebbe, inoltre, prova che il distacco dei contatori sarebbe opera propria e non del superamento dei limiti contrattuali da parte degli utilizzatori.

Quanto alla contestata apertura del lucernaio, evidenzia l’inattendibilità della contestazione atteso che, in ipotesi, il primo appartamento danneggiato da eventuali infiltrazioni di acqua piovana sarebbe il proprio, ubicato all’ultimo piano.

La porta tagliafuoco non potrebbe, infine, essere sbattuta poiché dotata di un dispositivo “chiudiporta” a norma che lo impedirebbe.

Il motivo è fondato.

Preliminarmente deve rilevarsi che le dichiarazioni acquisite al procedimento confermano una risalente e reciproca inimicizia fra le famiglie degli odierni ricorrenti e controinteressato, che dava luogo nel corso degli anni ad una moltitudine di screzi, non sempre addebitabili al solo ricorrente.

Alcuni degli incresciosi episodi verificatisi in ambito condominiale, inoltre (come meglio si argomenterà), costituivano oggetto di procedimento giudiziario (anche penale) che accertava precise responsabilità del richiedente la misura in questione, mentre le azioni promosse contro il ricorrente, si dimostravano nella totalità dei casi infondate.

Al fine di valutare la congruità, proporzionalità e ragionevolezza della misura adottata a carico del ricorrente deve procedersi ad un sommario esame delle dichiarazioni rese in fase istruttoria dalle numerose persone sentite che, a parere dell’Amministrazione, avrebbero fornito un “adeguato e preciso riscontro” a quanto affermato dai coniugi -OMISSIS-.

-OMISSIS-, vicino del ricorrente, in data 3 dicembre 2015, riferiva genericamente di aver in più occasioni “sentito dei litigi a voce alta tra -OMISSIS-” senza ulteriori precisazioni. Sul conto del ricorrente si limitava a definirlo “eccessivamente puntiglioso” confermando, tuttavia,

l’esistenza di situazioni di attrito con il -OMISSIS-.

Circa le paure e ansie lamentate dalla moglie del -OMISSIS-, riferiva di esserne a conoscenza solo de relato.

-OMISSIS-, vicino del ricorrente, sentito il 3 dicembre 2015, riferiva genericamente di un rapporto difficile di quest’ultimo con gli altri condomini e con altri vicini, pur dichiarando di non aver conoscenza diretta di alcuno dei fatti contestati ma di aver appreso che in passato i Signori -OMISSIS- e -OMISSIS-sarebbero “venuti alle mani”. Riferiva ulteriormente che il ricorrente è persona

di carattere litigioso “seppur non con me”.

I contributi informativi dei due testi, pertanto, in nulla supportano le tesi del controinteressato circa l’esistenza di condotte persecutorie in pregiudizio di quest’ultimo.

-OMISSIS- Amministratore del condominio dal 2001 al 2011, sentito il 15 aprile 2016, riferiva dell’esistenza di un “condominio problematico” senza, tuttavia, rielevare specifiche responsabilità di alcuno (“il clima nel condominio non mi sembrava sereno ma non saprei dire a che potesse essere attribuita la colpa”).

Riferiva di una contrapposizione fra i condomini e il ricorrente in ordine all’installazione da parte di quest’ultimo di alcune telecamere puntate su spazi condominiali e di contrasti insorti fra il ricorrente e il controinteressato in merito “alla condivisione di alcune bocche di lupo che a causa di un ristagno di acqua piovana ne terreno, permettevano il refluo di queste acque all’interno dei locali”, ma non ricordava di aver mai assistito, per tale ragione, a “situazioni di litigio fra -OMISSIS- e -OMISSIS-”.

Situazioni di attrito si verificano, invece, per una morosità del controinteressato (di oltre 6000 euro) verso il condominio precisando, tuttavia, che non si trattava di “litigi veri e propri” e, in ogni caso, la situazione veniva lamentata anche da altri condomini e non era in grado di ricordare se “il -OMISSIS-fosse il più accanito” nei confronti del -OMISSIS-.

Gli unici episodi che vedevano il ricorrente contrapposto a tutti gli altri condomini riguardavano la già richiamata questione relativa all’installazione delle telecamere puntate sugli spazi condominiali e una “causa che [il ricorrente] intentò e vinse impugnando una delibera condominiale che destinava a parcheggio delle aree di manovra comune”.

-OMISSIS-, Amministratrice del condominio sino al 2015, sentita in data 11 dicembre 2015, affermava che non era conoscenza di un atteggiamento del ricorrente “improntato alla contrapposizione verso tutti gli altri non perdendo occasione di essere puntiglioso” ma che ciò le veniva riferito da terzi.

Nessuno degli atti persecutori contestati era, inoltre, a sua diretta conoscenza.

-OMISSIS-, attuale Amministratore dal 2015 del condominio, affermava che “durante lo svolgimento della mia attività come amministratore non ho ravvisato comportamenti persecutori né di -OMISSIS-verso -OMISSIS-né viceversa”.

Tre Amministratori che si sono succeduti nella gestione del condominio non confermavano, quindi, l’esistenza di condotte persecutorie in pregiudizio del controinteressato.

-OMISSIS-, condomino, sentito il 19 aprile 2016, affermava di essere a conoscenza di “vecchi dissapori” fra le famiglie -OMISSIS-e -OMISSIS- ma che ne era venuto a conoscenza nel corso delle riunioni condominiali precisando, tuttavia, che “le due famiglie si osteggiano ma ripeto sono solo questioni di normale coabitazione che non dovrebbero dar luogo in condizioni di normalità a scontri” e che “non ho mai assistito a situazioni di aggressione o litigi violenti nei confronti di altri condomini, ne tantomeno con i -OMISSIS-”.

Il ricorrente viene definito “molto gentile” e “collaborativo quando ho delle esigenze pratiche e attendo alle problematiche di natura pratica del condominio”.

Il -OMISSIS-non confermava le molestie contestate al ricorrente circa i rumori molesti, i distacchi di contatore o le altre condotte addebitate (che, in ipotesi, si rileva, non potrebbero considerarsi atti univocamente indirizzati nei confronti del controinteressato) e che il Condominio gli sembra “molto tranquillo”.

-OMISSIS-, esecutrice di lavori all’interno del condominio, riferisce, invece, di aver assistito ad una immotivata aggressione verbale con parole “offensive” della moglie del -OMISSIS- nei confronti del -OMISSIS-mentre era intenta a conversare con quest’ultimo per motivi professionali.

Circa la persona del ricorrente, si limitava a riferire che “è persona molto precisa al limite del puntiglio”.

-OMISSIS-, proprietario di un appartamento sito nel condominio e occupato dal figlio, sentito il 16 aprile 2016, riferiva unicamente di aver assistito in sede di assemblea condominiale a discussioni fra i due (-OMISSIS-e -OMISSIS-), ma anche fra altri condomini, per questioni di “piccola importanza” quali il parcheggio degli autoveicoli in aree comuni e l’installazione delle telecamere da parte del -OMISSIS-, tuttavia giudicate legittime dal Legale cui si erano rivolti alcuni condomini, che li sconsigliava ad intraprendere azioni legali.

Dichiarava, infine, di non essere “al corrente di alcuna attività molesta e persecutoria commessa da un condomino a danno di altri”.

-OMISSIS-, sentito il 3 dicembre 2015, riferiva di una divergenza con il ricorrente in merito alla potatura delle siepi condominiali e di aver subito una ispezione dei Vigili Urbani a seguito di una segnalazione del -OMISSIS-circa l’utilizzo della propria taverna come camera da letto.

Risentito il 6 aprile 2016, il -OMISSIS-riferiva che il venerdì precedente sorprendeva il ricorrente mentre “ispezionava” un infisso della propria finestra e che il lunedì precedente lo avrebbe sorpreso mentre (si dice convinto) stesse riprendendo la propria porta finestra, pur specificando che in corrispondenza sono installate tende, in quel momento chiuse, che non consentivano di riprendere l’interno.

-OMISSIS-, abitante per circa un anno nell’appartamento frapposto fra il piano rialzato del -OMISSIS- e l’attico del ricorrente, sentita il 9 marzo 2016, riferiva di aver appreso de relato della situazione di contrapposizione esistente fra la famiglia del ricorrente e altri condomini, in particolare il -OMISSIS-, determinata dall’installazione di telecamere da parte del -OMISSIS-sul proprio balcone (risultate legittime e, si evidenzia, installate a seguito di ripetuti danneggiamenti della autovettura del ricorrente, perpetrati nel parcheggio condominiale e denunziati all’Autorità giudiziaria).

A conferma della tenuta, da parte dei Signori -OMISSIS-, di condotte vessatorie nei confronti del -OMISSIS- allegava che la moglie del ricorrente, nel corso di una riunione condominiale avrebbe richiamato l’attenzione dei presenti sulla situazione debitoria di quest’ultimo verso il condominio “in modo volutamente diretto e cattivo”.

Confermava la circostanza dei rumori molesti provocati dai -OMISSIS-salendo le scale, camminando con scarpe con i tacchi, attivando la lavatrice in orario notturno, nonché, schiamazzando in occasione della trasmissione di partire di calcio in televisione.

La stessa riferiva di aver avuto qualche piccolo contrasto con i -OMISSIS-per motivi di parcheggio nelle aree condominiale.

Lamentava che i Signori -OMISSIS-le avrebbero fotografato l’auto, e che in un’altra occasione si sarebbero rivolti all’Amministratore per farla richiamare e invitarla a parcheggiare correttamente. Tuttavia, non negava che, indette occasioni, la macchina non fosse correttamente parcheggiata, tanto che provvedeva a riposizionala all’interno degli spazi dedicati..

Riferisce, infine, che i -OMISSIS-, in una occasione, avrebbero creato una situazione di pericolo provvedendo in proprio alla pulizia della loro canna fumaria, provocando la caduta di una tegola.

Come evidenziato, anche dai contenuti delle dichiarazioni rilasciate dai condomini, non emerge alcuna conferma alle tesi del -OMISSIS-.

Da quanto esposto si ricava, invece, che i condomini che esprimevano giudizi negativi sui ricorrenti (solo due), sotto un primo profilo, descrivevano condotte che, anche quando comprovate, costituirebbero una molestia per l’intera collettività condominiale da contestarsi in sede civile e non un atto avente un univoco intento persecutorio nei confronti di determinati soggetti; sotto altro profilo, palesavano l’esistenza di motivi di astio personale nei confronti del ricorrente motivati da circostanze estranee alla sfera della famiglia del controinteressato.

Quanto alle vicende giudiziarie di interesse ai presenti fini, che hanno visto a vario titolo il coinvolgimento dei condomini, e che la Questura richiama a sostegno della pretesa condotta persecutoria addebitata al ricorrente, si rileva che:

- circa la richiamata questione del parcheggio nelle aree condominiali, a seguito di impugnazione della delibera interessata da parte del ricorrente (proc. 2696/2007), il giudice accoglieva l’istanza valutando positivamente le ragioni del ricorrente. Il Codominio ne prendeva atto addivenendo ad una transazione;

- quanto al richiamato episodio che vedeva una contrapposizione fisica fra il Signor -OMISSIS-e il controinteressato, con sentenza n.-OMISSIS-, il Tribunale di Reggio Emilia, riconosceva la “responsabilità agli invocati fini risarcitori” del -OMISSIS- per il delitto di minaccia con condanna di quest’ultimo al risarcimento del danno. A seguito della definizione di detto procedimento la moglie del controinteressato veniva indagata ex art. 372 c.p per falsa testimonianza e il 4 giugno 2019 veniva rinviata a giudizio;

- le medesime condotte addebitate dalla Questura al ricorrente a sostegno della misura adottata, costituivano oggetto del proc. pen. n. -OMISSIS-iscritto a carico dei coniugi -OMISSIS---OMISSIS-, nell’ambito del quale veniva dal controinteressato richiesta la misura dell’allontanamento della famiglia del ricorrente dal condominio. Nell’occasione il giudice, nel rigettare la richiesta, rilevava che i fatti narrarti “possono anche dare molto fastidio, ma non hanno nulla da spartire con le molestie e le loro conseguenze destabilizzanti per chi le subisce” rilevando, altresì, come l’ordine impartito dal Questore al ricorrente con il provvedimento impugnato sia “tanto generico quanto vuoto di ogni contenuto in grado di orientare il comportamento di chi avesse voluto per avventura uniformarsi”. La pronunzia interveniva il 25 maggio 2018, in epoca quindi successiva all’adozione del provvedimento impugnato: ragione per la quale l’Amministrazione non poteva conoscerla. Tuttavia, le valutazioni ivi contenute, confermano, ancorché, a posteriori la labilità degli elementi assunti a presupposto dell’ammonimento inflitto, confermando la grave superficialità dell’istruttoria svolta dalla Questura. L’appello avverso detta ordinanza, si rammenta, veniva dichiarato inammissibile con ordinanza del Tribunale di Bologna del 22 giugno 2018;

- con sentenza n. -OMISSIS-, i ricorrenti, imputati dei delitti di 612 bis, “perché in concorso morale e materiale tra loro molestavano i vicini di casa -OMISSIS- e -OMISSIS-ed il loro nucleo familiare” (i fatti allegati a sostegno della denunzia sono i medesimi allegati per ottenere l’ammonimento: installazione di videocamere; osservazione dei loro movimenti; innaffiatura di piante effettuata in modo tale da bagnare le autovetture parcheggiate e le persone mentre entravano nello stabile; far cadere le briciole; spargere sabbia davanti all’ingresso di casa o del garage; causare rumore lungo la scala comune sbattendo oggetti; ridere immotivatamente) venivano assolti “per non aver commesso il fatto”.

Può affermarsi, quindi, che non vi sono evidenze di una condotta molesta astrattamente sussumibile nella fattispecie di cui all’art. 612 bis c.p. legittimante l’adozione del provvedimento impugnato.

I fatti addebitati al ricorrente non sono comprovati (alcuni smentiti e, anche se in epoca successiva, ritenuti inesistenti in giudizio) e, in ogni caso, sono descritti dai testimoni come molestie delle quali, nella quasi totalità dei casi, sarebber0 vittime tutti i condomini o singoli condomini diversi dall’odierno controinteressato.

E, inoltre, pacifico che le dichiarazioni considerate dall’Amministrazione a riscontro delle affermazioni del controinteressato in sede di richiesta di ammonimento, provenivano da soggetti che avevano motivo di nutrire sentimenti di rancore, o quanto meno risentimento, nei confronti del ricorrente per fatti che li coinvolgevano personalmente e che sono assolutamente estranei alla pretesa contrapposizione fra i ricorrenti e il controinteressato.

E’, ulteriormente, privo di ogni fondamento l’allegato eccessivo ricorso ad azioni giudiziarie da parte del ricorrente.

Tale contestazione assume contorni al limite del grottesco ove si consideri che, lungi dall’aver abusato dei rimedi apprestati dall’ordinamento, le azioni promosse ricorrente venivano puntualmente ritenute fondate, mentre non trovavano accoglimento tutte le iniziative promosse dal controinteressato.

Ad ulteriore conferma di quanto da ultimo affermato, si evidenzia che l’unico procedimento giudiziario riferito ai fatti oggetto del presente giudizio e concluso con una condanna è quello promosso dal ricorrente per minaccia che vedeva il controinteressato condannato a risarcirlo.

Deve ulteriormente rilevarsi che le uniche aggressione, anche solo verbali, accertate venivano subite dal ricorrente ad opera del Signor -OMISSIS- e della consorte del medesimo.

Può ritenersi, pertanto, l’illegittimità del provvedimento adottato a carico del ricorrente stante la fondatezza del dedotto difetto di istruttoria che determinava l’applicazione di una grave misura predisposta dall’ordinamento in corrispondenza di condotte corrispondenti a quelle costituenti la fattispecie di “atti persecutori” in presenza, invece, di una contrapposizione fra soggetti, sebbene a tratti accesa, che trova causa in ordinarie questioni di gestione condominiale che, peraltro, nell’unica ipotesi in cui trascendeva (minacce e contrapposizione fisica) vedeva il ricorrente nel ruolo di vittima.

Per quanto precede il ricorso deve essere accolto con assorbimento delle doglianze oggetto del quarto, e ultimo, motivo di ricorso, con il quale i ricorrenti deducono la violazione degli art. 8 della L. n. 38/2009 e 612 bis c.p. “avendo ritenuto erroneamente il Questore sussistente la condotta/evento di cui alle due norme citate” nonché l’assenza “dei presupposti per la configurazione del delitto di stalking” e la reciprocità delle condotte (profilo irrilevante ai fini della presente decisione)

Le spese di giudizio sono poste a carico delle parti resistenti, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna ciascuna resistente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 1.500,00, oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti e delle persone fisiche menzionate, nonché di qualsiasi altro dato riferito alla condanna riportata dal controinteressato ed alle vicende giudiziarie richiamate

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

Massimo Baraldi, Referendario



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Marco Poppi Germana Panzironi





IL SEGRETARIO



In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.




Notizia 06/05/2020

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