Studio Legale Ollari
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Notizia 15/05/2020

In Friuli il 'distanziamento sociale', ma tra sale giochi e luoghi sensibili, inizia prima del coronavirus





Pubblicato il 01/04/2020
N. 00110/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00161/2019 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 161 del 2019, proposto da
Bingomania S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro

Comune di Martignacco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Ollari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento

- del provvedimento di divieto di avvio dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di data 18.04.2019, con cui il Comune di Martignacco, Ufficio Attività Produttive, in persona del Funzionario Responsabile Area Edilizia Privata, Urbanistica, Attività Produttive, dott. Carlo Tondon, ha respinto la SCIA presentata dalla ricorrente e avente ad oggetto l’installazione di un nuovo apparecchio per il gioco lecito presso il pubblico esercizio ad insegna Bingomania, all’interno del Centro Commerciale Città Fiera di Torreano di Martignacco, disponendo “il divieto immediato di avvio dell’attività di cui alla SCIA n. 110888 del 27.03.2019, assunta al protocollo comunale n. 5367 di pari data, e la rimozione degli effetti dannosi e lavori realizzati sulla base della SCIA presentata”;

- di ogni altro atto, comunque connesso, presupposto e/o consequenziale all’atto sopra citato, ivi compresi gli atti tutti menzionati del provvedimento indicato appena sopra, tra cui:

la nota di data 06.03.2019, con cui il Comune di Martignacco ha dato “riscontro” alla comunicazione della ricorrente di installazione di apparecchi per il gioco lecito a distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili assunta al protocollo comunale n. 3253 del 25.02.2019;

il parere della Direzione Centrale Salute, Integrazione Socio Sanitaria, Politiche Sociali e Famiglia della Regione, datato 16.05.2018, prot. 9940 citato nel provvedimento di diniego;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Martignacco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2020 la dott.ssa Manuela Sinigoi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

La ricorrente espone di esercitare regolare attività di sala bingo e sala slot in locali ubicati all’interno del Centro Commerciale “Città Fiera” di Martignacco (UD), frazione Torreano, in forza del contratto di locazione stipulato con la società DEC S.p.a. e delle necessarie autorizzazioni amministrative da epoca antecedente dall’imposizione dei limiti di distanza alle attività di gioco e scommesse dai cosiddetti “luoghi sensibili”.

Espone, inoltre, che per fatti sopravvenuti all’inizio della sua attività ovvero per l’entrata in vigore della legge regionale che ha introdotto il limite di distanza e per l’apertura di attività inserite nell’elenco dei luoghi sensibili si è trovata ad operare ad una distanza inferiore a 500 metri da alcuni di tali luoghi.

Espone, tuttavia, che, ritenendo di rientrare nella deroga di cui all’art. 6, comma 11,

della l.r. 1/2014 (“Il divieto di cui al comma 1 non si applica qualora l’insediamento dell’attività qualificata come luogo sensibile ai sensi della presente legge sia successivo alla installazione degli apparecchi per il gioco lecito o all’insediamento dell’attività di raccolta scommesse”), ha deciso di installare un nuovo apparecchio per il gioco all’interno della sua attività, stipulando il relativo contratto con un concessionario diverso da quello al quale si riferiscono gli altri apparecchi in esercizio.

Espone, quindi, che con s.c.i.a. ha comunicato al Comune di Martignacco l’installazione del nuovo apparecchio, specificando che lo stesso si trova ad una distanza inferiore ai 500 m dai luoghi sensibili e che l’installazione avviene “ai sensi dell’art. 6 c. 11 della L.R. 14/02/14, n. 1”.

Espone, infine, che il Comune, con il provvedimento in epigrafe compiutamente indicato, le ha vietato l’avvio dell’attività.

Da qui il presente ricorso, con cui la ricorrente chiede l’annullamento di tale atto e di quelli ulteriori indicati, denunciandone l’illegittimità per “violazione e/o falsa applicazione di legge in relazione all’art. 6 della L.R. 1/2014 e all’art. 7 della L. 26/2017, con violazione e/o falsa applicazione altresì dei principi comunitari e nazionali che regolano la concorrenza ed il libero mercato (artt. 49 e 56 TFUE, artt. 3 e 41 Costituzione), nonché con violazione e/o falsa applicazione del principio di irretroattività della legge (art. 11 disp. pr. c.c.) e/o da eccesso di potere” perché derogherebbero in modo irragionevole al principio di irretroattività della legge e/o sarebbero viziati da eccesso di potere perché sorretti da una motivazione errata, manifestamente illogica, contradditoria ed errata, e perché determinerebbero un trattamento ingiustamente discriminatorio a suo danno.

Per il caso in cui questo Tribunale ritenesse che il diniego impugnato, col parere a supporto, e la nota del 06.03.2019, facciano corretta applicazione delle leggi, e che pertanto che tali leggi prevedano che l’esenzione del comma 11 dell’art. 6 L.R. 1/2014 valga solamente per i casi verificatisi successivamente all’entrata in vigore della L.R. 26/2017, chiede, inoltre, di “accertare l’illegittimità della legge (art. 6 L.R. 1/2014 e art. 7 L.R. 26/2017), nei limiti e per le ragioni già riassunte appena sopra, ovverosia perché è illogica nella parte in cui applica retroattivamente il divieto del comma 1, dell’art. 6 della L.R. 1/2014, e non l’esenzione del comma 11, del medesimo articolo, con violazione e/o falsa applicazione dei principi comunitari e nazionali che regolano la concorrenza ed il libero mercato (artt. 49 e 56 TFUE, artt. 3 e 41 Costituzione), nonché con violazione e/o falsa applicazione del principio di irretroattività della legge (art. 11 disp. pr. c.c.), perché irragionevolmente derogato e perché determina un trattamento ingiustamente discriminatorio a danno delle attività regolarmente autorizzate prima della legge, che si trovino a meno di 500 metri da luoghi sensibili insediatisi successivamente, rispetto a quelle attività che si venissero a trovare nelle medesime condizioni dopo l’entrata in vigore della legge.

Conseguentemente vorrà accertare l’illegittimità dei provvedimenti impugnati nei termini in cui interpreta ed applica tale normativa. E vorrà pertanto, comunque, annullare i provvedimenti impugnati con la disapplicazione dell’art. 6 L.R. 1/2014 e dell’art. 7, L.R. 26/2017”.

Il Comune, costituito, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto per mancata notificazione dello stesso alla Regione Friuli Venezia Giulia, autorità emanante uno dei provvedimenti impugnati, in particolare il parere della Direzione Centrale Salute, Integrazione Socio Sanitaria, Politiche Sociali e Famiglia della Regione, datato 16.05.2018, prot. 9940, citato nel provvedimento comunale.

Ne ha contestato, in ogni caso, anche la fondatezza, soffermandosi, in particolare, ad evidenziare che “la ricorrente ha presentato una SCIA per l’installazione di un nuovo apparecchio per il gioco lecito (nell’ambito di una sala giochi già esistente) ad una distanza inferiore a 500 m da alcuni (istituti di credito e sportelli bancomat nonché esercizi di compravendita di oggetti preziosi ed oro usati).

Tale attività è da considerarsi non lecita, in quanto si pone pacificamente in contrasto con il divieto di cui all’art. 6, c. 1 l.r. 1/2014 (che vieta l'installazione di apparecchi per il gioco lecito entro la distanza di cinquecento metri da luoghi sensibili)… Il caso di specie non rientra inoltre nella deroga di cui all’art 6, c. 11 l.r. 1/2014…”, in quanto: “…l’insediamento dei luoghi sensibili precede l’installazione del nuovo apparecchio per il gioco di cui alla SCIA presentata da Bingomania, ma precede altresì l’apertura della sala giochi…” e “… la deroga è rivolta a salvaguardare le attività di gioco/scommessa che siano in regola con il vigente obbligo di distanza, in relazione al futuro sopravvenire (post LR 26/2017) di insediamenti di attività/luoghi sensibili”.

Ha, poi, anche insistito sulla natura vincolata del provvedimento emesso, tale da consentire, occorrendo, la riconduzione del caso di specie all’ipotesi delineata dall’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/90.

Ha, quindi, anche radicalmente escluso la ex adverso prospettata violazione dei principi nazionali e comunitari sulla libertà di iniziativa economica e ciò alla luce di quanto costantemente affermato sul tema dalla giurisprudenza nazionale e comunitaria, nonché sottolineato che, nel caso di specie, non viene assolutamente in rilievo la questione dell’irretroattività.

Infine, ha rilevato che la invocata disapplicazione di disposizioni di leggi regionali asseritamente illegittime per contrasto col diritto interno o comunitario è del tutto inammissibile e, comunque, palesemente infondata.

La ricorrente ha brevemente replicato all’eccezione preliminare di rito e alle argomentazioni difensive del Comune e insistito nei propri assunti difensivi.

La trattazione della causa, originariamente fissata per la pubblica udienza del 29 gennaio 2020, è stata, poi, rinviata a quella successiva del 12 febbraio 2020 per le ragioni sinteticamente riportate nel primo verbale.

Dopo la discussione, è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene, innanzitutto, di poter prescindere dallo scrutinio dell’eccezione preliminare di rito sollevata dalla difesa del Comune, atteso che il ricorso non è, comunque, fondato nel merito.

Ferme restando le considerazioni di carattere generale svolte e i principi di diritto affermati e/o richiamati sub pt.i da 10 a 10.5 e 16.2 della sentenza TAR FVG, I, 17 maggio 2018, n. 162, che paiono mutuabili anche nel caso di specie e ai quali si fa rinvio ex art. 74 c.p.a., giova, invero, richiamare innanzitutto l’attenzione sulle disposizioni della legge regionale 14 febbraio 2014, n. 1 e s.m.i. che qui assumono specifico rilievo e precisamente:

- art 6, comma 1, che stabilisce che “Al fine di tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili e di prevenire i fenomeni di dipendenza da gioco d'azzardo e da gioco praticato con apparecchi per il gioco lecito, è vietata l'installazione di apparecchi per il gioco lecito e l'attività di raccolta di scommesse ai sensi dell'articolo 88 del regio decreto 773/1931 entro la distanza di cinquecento metri da luoghi sensibili”;

- art. 6, comma 3, che stabilisce che “Sono equiparati all'installazione di apparecchi per il gioco lecito, ai fini e per gli effetti di cui al comma 1: a) il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l'utilizzo degli apparecchi; b) la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere; c) l'installazione dell'apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell'attività”;

- art. 6, comma 11, che stabilisce che “Il divieto di cui al comma 1 non si applica qualora l'insediamento dell'attività qualificata come luogo sensibile ai sensi della presente legge sia successivo alla installazione degli apparecchi per il gioco lecito o all'insediamento dell'attività di raccolta di scommesse”;

- art. 2, comma 1, lett. e), nn. 9 e 10, che stabilisce che, ai fini della legge stessa, si intendono per luoghi sensibili, tra gli altri, “gli istituti di credito e gli sportelli bancomat” e “gli esercizi di compravendita di oggetti preziosi e oro usati”.

Ugualmente va richiamata l’attenzione sulla disposizione di cui all’art. 7 della legge regionale 17 luglio 2017, n. 26, recante Modifiche alla legge regionale 14 febbraio 2014, n. 1, laddove, ai commi 1 e 2, stabilisce che “Le attività in corso alla data di entrata in vigore della presente legge si adeguano al divieto di cui all'articolo 6, comma 1, della legge regionale 1/2014, come sostituito dall'articolo 3, nei termini di seguito indicati: a) entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge qualora si tratti di sale da gioco o sale scommesse; b) entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge nel caso di qualsiasi altra attività” e che “Il mancato adeguamento nei termini di cui al comma 1 comporta l'applicazione da parte dei Comuni delle sanzioni di cui ai commi 1 e 2-ter dell'articolo 9 della legge regionale 1/2014, come modificato dall'articolo 5”.

Tale disposizione, pur non assumendo rilevanza diretta nel caso in esame (che riguarda l’installazione, in una sala giochi già esistente, di un nuovo apparecchio per il gioco a meno di 500 m dai c.d. “luoghi sensibili” pre-esistenti), offre, pur tuttavia, un’utile chiave di lettura anche delle disposizioni precedentemente richiamate, in quanto, nell’imporre sostanzialmente la ricollocazione di tutte le attività in corso che non rispettano la distanza minima dai luoghi sensibili, riafferma in maniera inequivoca la sussistenza di un generalizzato divieto di installare (e mantenere installati) apparecchi per il gioco lecito e l'attività di raccolta di scommesse entro la distanza di cinquecento metri da luoghi sensibili e, al tempo stesso, rende evidente che la deroga di cui all’art. 6, comma 11, della l.r. 1/2014 è consentita solo a favore delle attività, allo stato, in regola ovvero di quelle che già rispettano i 500 metri di distanza dai luoghi sensibili ovvero attività non soggette a ricollocazione ai sensi dell’art. 7 della l.r. n. 26/2017 e che potrebbero, invece, in futuro trovarsi a distanza inferiore a seguito dell’insediamento di nuovi luoghi sensibili.

Questa, infatti, pare l’unica lettura delle norme che qui assumono rilievo in linea con le finalità, perseguite dal legislatore regionale, di prevenzione e contrasto della dipendenza da gioco d'azzardo e da gioco praticato con apparecchi per il gioco lecito e di adozione di misure volte a contenere l'impatto negativo sulla vita della popolazione delle attività connesse alla pratica di tali giochi.

Alla luce delle disposizioni su indicate, è, dunque, evidente che il diniego di installare un nuovo apparecchio e l’inibizione della s.c.i.a. con cui lo si voleva installare, qui opposto, sfugge alle censure dedotte dalla ricorrente.

E’ pacifico, infatti, che la ricorrente, che esercita attività di sala bingo e sala slot in locali ubicati all'interno del Centro Commerciale “Città Fiera” di Martignacco, frazione Torreano, dall’anno 2002:

- è ubicata a una distanza inferiore da plurimi luoghi sensibili e, segnatamente, da un istituto di credito e sportelli bancomat e da esercizi di compravendita di oggetti preziosi e oro usati, come si evince, del resto, agevolmente dalla planimetria del Centro commerciale in questione, dimessa dal Comune intimato in data 10/2/2020 su richiesta di questo Tribunale;

- l’installazione del nuovo apparecchio (in sala giochi già esistente), per il quale la ricorrente ha stipulato in data 22.02.2019 un contratto con un concessionario diverso da quello al quale si riferiscono gli altri apparecchi in esercizio, si pone pacificamente in contrasto con il divieto di cui all’art. 6, c. 1 l.r. 1/2014 ed è stata chiesta dalla medesima in base all’erroneo presupposto di poter fruire della deroga di cui al citato art. 6, comma 11, della legge regionale citata. Al riguardo, il Comune in intimato ha dato, infatti, evidenza, senza essere stato in alcun modo smentito dalla ricorrente, che l’insediamento dei luoghi sensibili presenti presso il Centro commerciale a distanza inferiore a quella minima di legge precede pacificamente l’installazione del nuovo apparecchio per il gioco di cui alla s.c.i.a. presentata da Bingomania e che, tra gli altri, la ditta Stroili ha iniziato la propria attività di compravendita di oro usato addirittura prima della stessa apertura della sala giochi. E’, peraltro, evidente che nessun apprezzabile rilievo può assumere la circostanza che la ditta Stroili, con atto in data 11 febbraio 2020, ha comunicato che dal 12 febbraio 2020 non eserciterà più presso il punto vendita del Centro Commerciale “Città Fiera” l’attività di compro oro (all. 1 fascicolo doc. ricorrente in data 11/2/2020), in quanto, oltre a non essere l’unico luogo sensibile che rende concreto e attuale per la ricorrente il divieto di cui all’art. 6, comma 1, è evento sopravvenuto al provvedimento opposto, la cui legittimità va necessariamente vagliata alla luce della situazione fattuale esistente al momento della sua emissione.

In puntuale e doverosa applicazione delle norme di legge vigenti e sulla scorta di adeguata motivazione, il Comune ha, dunque, correttamente denegato alla ricorrente l’avvio dell’attività di cui alla s.c.i.a. presentata e disposto la rimozione di tutti gli eventuali effetti dannosi e lavori realizzati sulla base della stessa, essendo, tra l’altro, totalmente primo di fondamento quanto affermato dalla medesima ovvero che si sarebbe ritrovata “… da una condizione in cui operava a distanze superiori a 500 metri dalle attività poi definite sensibili, ad operare ad una distanza inferiore a 500 metri da alcuni di tali luoghi” e che i luoghi sensibili ubicati attualmente ad una distanza inferiore a 500 metri si sarebbero insediati successivamente ad essa.

Né viene in rilievo alcuna ipotesi di retroattività, dato che il provvedimento impugnato vieta l’installazione di un nuovo apparecchio, richiesta da Bingomania dopo l’entrata in vigore della l.r. 1/2014, della l.r. 33/2015 e della l.r. 26/2017.

Priva di fondamento – come condivisibilmente evidenziato dalla difesa del Comune - è, inoltre, anche la denunciata violazione dei principi nazionali e comunitari sulla libertà di iniziativa economica.

Non sussiste, infatti, alcun contrasto con l’art. 3 né con “l'art. 41 Cost. che consente al legislatore di stabilire limiti all'iniziativa economica imprenditoriale a tutela dell' - intesa come locuzione comprensiva di tutti i diritti che ricevono pari tutela a livello costituzionale, tra i quali, in primo luogo, il diritto alla salute di cui all'art. 32 Cost. - poiché nei casi, come quello in esame, di possibile interferenza dell'attività imprenditoriale con la salute dei cittadini, è consentito al legislatore di porre limiti all'esercizio della prima nel rispetto di un necessario e opportuno bilanciamento degli interessi” (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 4 dicembre 2019, n. 8298).

Senza contare che il Consiglio di Stato ha reiteratamente affermato che “una distanza di 500 mt risulta essere sufficientemente ragionevole, adeguata e proporzionata, rispetto ai fini di prevenzione della ludopatia e di tutela della salute dei soggetti più deboli” (cfr. V Sez. n. 5237 del 2018; Sez. IV, 27/11/2018, n. 6714; Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579; Consiglio di Stato sez. V, 06/07/2018, n.4145) e che, come ricordato da recente autorevole giurisprudenza, “la Corte Costituzionale, nei suoi numerosi interventi in materia, ha ritenuto che la tutela della salute dei soggetti più deboli è sussumibile tra gli obiettivi che, ai sensi dell'articolo 41 della Costituzione, possono giustificare limitazioni all'iniziativa economica privata, tenuto conto della non assoluta preminenza del principio di libertà dell'attività economica privata nella nostra Costituzione” (C.d.S., III, 19 dicembre 2019, n. 8563).

Analogamente per giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia UE, le restrizioni alle attività di gioco d’azzardo possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco, sicché, in assenza di un’armonizzazione eurounitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica, ed ai giudici nazionali assicurarsi, in modo coerente e sistematico, tenendo conto delle concrete modalità di applicazione della normativa restrittiva di cui trattasi, che quest’ultima risponda veramente all’intento di ridurre le occasioni da gioco e di limitare le attività in tale settore (v. Corte di giustizia UE 22 ottobre 2014, nelle cause C-344/13 e C-367/13; id., 24 gennaio 2013, nella causa C-33/2013; id., 16 febbraio 2012, nelle cause C-70/10 e C-77/10; nonché Corte giustizia UE, 30 giugno 2011, nella causa C-212/08, secondo cui «gli obiettivi perseguiti dalle normative nazionali adottate nell’ambito dei giochi e delle scommesse si ricollegano, di regola, alla tutela dei destinatari dei servizi interessati e dei consumatori, nonché alla tutela dell’ordine sociale; siffatti obiettivi rientrano nel novero dei motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare limitazioni alla libera prestazione dei servizi; anche le considerazioni di ordine morale, religioso o culturale, nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l’individuo e la società che sono collegate ai giochi d’azzardo e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente a determinare, secondo la propria scala di valori, le prescrizioni a tutela del consumatore e dell’ordine sociale»).

Quanto, infine, alla richiesta di “disapplicazione” delle norme della legge regionale che qui vengono in rilievo per asserito contrasto col diritto interno o comunitario la stessa, in disparte ogni valutazione sulla sua ammissibilità, è, comunque, manifestamente priva di pregio per le ragioni già dianzi evidenziate.

In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate a favore del Comune intimato nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento a favore del Comune intimato delle spese di lite, che vengono liquidate in complessivi € 2.000,00, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Oria Settesoldi, Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Referendario



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Manuela Sinigoi Oria Settesoldi





IL SEGRETARIO





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