Studio Legale Ollari
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Notizia 15/05/2020

Casse di espansione e cava: come possono convivere: lo stabilisce il Tar!






Pubblicato il 17/02/2020
N. 00046/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00206/2019 REG.RIC.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 206 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Calcestruzzi Corradini S.p.A., L'Agrofaunistica S.p.A., in persona del Legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli Avvocati Giulia Mattioli e Corrado Orienti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avv. Eugenia Monegatti in Parma, piazza Garibaldi, n.17;
contro

Comune di Rubiera, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Roberto Ollari, con domicilio eletto presso il proprio studio in Parma, borgo Zaccagni n. 1;
Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Gaetano Puliatti e Silvia Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avv. Maurizio Palladini, in Parma, via Alceste De Ambris n. 4/A;
AIPo - Agenzia Interregionale per il Fiume Po, in persona del Legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliata in Bologna, via A. Testoni n. 6;
Provincia di Reggio Emilia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Modena, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dalle Avvocatesse Barbara Bellentani e Alessia Trenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti

Stefano Cottafava, non costituito in giudizio;
per l'annullamento

della variante generale al PAE del Comune di Rubiera, in adeguamento al PIAE della Provincia di Reggio Emilia, approvata con deliberazione del C.C. n. 23 del 9/4/2019, pubblicata sul BURER Regione Emilia Romagna, parte II, n. 150, in data 15/5/2019, con riguardo alle previsioni riguardanti il Polo estrattivo SE108 Ampliamento Casse di Espansione Fiume Secchia, nonché

di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, in particolare del Protocollo d'intesa tra la Regione Emilia-Romagna, l'Agenzia interregionale per il fiume Po, le Province di Modena e Reggio Emilia, per la realizzazione dell'ampliamento e adeguamento della cassa di espansione del Fiume Secchia ;

e con motivi aggiunti:

ella deliberazione della Giunta del Comune di Rubiera n. 126 del 21 agosto 2019;l’Avviso pubblicato dalla medesima amministrazione per l’acquisizione di Proposte Preliminari coordinate da parte di soggetti portatori di interessi connessi all’attuazione di interventi sui poli estrattivi nell’ambito del progetto di espansione della citata cassa di espansione;


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rubiera, della Regione Emilia Romagna, AOPo - Agenzia Interregionale per il Fiume Po, della Provincia di Reggio Emilia e della Provincia di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2020 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Con delibera del Consiglio provinciale di Modena n. 53/2004 veniva approvata la Variante generale al PIAE individuando il Polo estrattivo SE108 “Ampliamento Casse di Espansione del Fiume Secchia”.

Il Comune di Rubiera, con delibera della Giunta n. 198/2016, avviava il procedimento di variante al PAE e, con successiva delibera consiliare n. 26/2017, la approvava unitamente al Rapporto ambientale VAS specificando le finalità del Piano nella necessità di “garantire il soddisfacimento delle necessità comunali di inerti e contribuire al soddisfacimento del fabbisogno di inerti sul territorio provinciale ….” e di “regolare l’attuazione e il completamento degli interventi estrattivi in funzione ad a supporto della realizzazione/ampliamento del piano Fluviale a fini multipli della stessa Cassa di Espansione del fiume Secchia, ed in particolare dell’ampliamento della stessa cassa per ridurre la pericolosità idraulica di area vasta e garantire l’invarianza per quella locale …”.

In detta sede il Comune individuava due comparti estrattivi, all’interno di uno dei quali, il comparto Ca’ del Bosco, insistono le aree di proprietà delle Società ricorrenti.

L’attuazione del Polo SE108 veniva demandata ex art. 5 delle NTA del PAE, ad un accordo da concludersi ex art. 24 (Accordi con i privati per le aree destinate alle attività estrattive) della L.R. 7/2004 e art. 11 della L. n. 241/1990 (preferibilmente) unico per entrambi i comparti i cui contenuti venivano predeterminati dalle NTA stesse con riferimento:

- alle opere di mitigazione necessarie;

- alle opere necessarie per ridurre l’impatto della cava sulle aree circostanti;

- ai criteri e modalità attuative, nonché, agli obblighi posti a carico del titolare della cava;

- al recepimento degli impegni assunti dal Comune in sede di “Protocollo di Intesa tra la Regione Emilia-Romagna, l’Agenzia interregionale per il fiume Po, le Province di Modena e Reggio Emilia, per la realizzazione dell’ampliamento e adeguamento della cassa di espansione del Fiume Secchia”;

- alle principali opere di sistemazione finale dell’area;

- alla determinazione delle eventuali opere compensative;

- alle idonee garanzie volte ad assicurare il corretto adempimento degli obblighi assunti;

- al termine di validità dell’accordo.

Si evidenzia (per quanto di interesse ai fini della presente decisione) che l’art. 5 delle NTA prevedendo la necessità di procedere con un unico accordo ex art. 24 della L.R: n. 7/2004 per l’intero polo estrattivo, riconosceva la possibilità da parte dei soggetti interessati, di presentare una “Proposta preliminare unitaria coordinata di escavazione, risistemazione e recupero” a supporto della redazione dell’Accordo.

A tal fine, alla Giunta comunale veniva demandata l’approvazione, nei 3 mesi successivi all’approvazione della Variante al PAE, degli indirizzi propedeutici alla formulazione da parte dei privati interessati della suddetta proposta coordinata con fissazione di un termine di presentazione della stessa.

In ipotesi di infruttuoso decorso di del termine assegnato, la norma riconcedeva al Comune il potere di individuare in proprio una soluzione.

Con riferimento ai contenuti degli atti pianificatori impugnati, le ricorrenti affermano “che l’integrazione della pianificazione delle attività estrattive con la pianificazione dell’assetto idrogeologico per l’attuazione dei progetti di messa in sicurezza idraulica del Fiume Secchia (obiettivo del PIAE ed attuata dal PAE) [comportava, ndr] l’insorgere di un considerevole numero di obblighi ed oneri aggiuntivi rispetto a quelli ordinari derivanti dal corretto esercizio dell’attività di cava in capo ai privati esercenti le attività estrattive” (pag. 6 del ricorso).

Lamentano, in particolare, che il Comune, senza alcun coinvolgimento delle parti interessate, avrebbe recepito nel PAE i contenuti del citato Protocollo d’Intesa comportanti la cessione gratuita al demanio fluviale delle aree di sedime delle arginature di progetto e relative fasce di rispetto dell’ampiezza di 20 metri; la cessione gratuita al demanio dell’area interessata all’ampliamento della Cassa di espansione al termine dell’attività estrattiva, garantendo nelle more il libero accesso alle medesime aree del personale AIPo incaricato dell’esecuzione delle opere idrauliche previste; l’imposizione di distanze delle operazioni di escavazione dal piede delle arginature di progetto, nonché, la cessione gratuita ad AIPO del materiale risultante dallo scotico e dalla rimozione del Cappellaccio.

I suesposti profili di criticità venivano sottoposti all’attenzione dell’Amministrazione con osservazioni presentate in data 9 agosto 2017, con le equali, veniva evidenziato, in sintesi, “l’eccessivo ed improprio ridimensionamento” delle aree estrattive del Polo e della profondità di scavo imposta; “l’assoluta differenza” delle condizioni previste in relazione ai due comparti estrattivi interessati (lamentando una differente, e maggiormente penalizzante disciplina del proprio), infine, “l’incongruenza” delle richiamate previsioni di carattere ablativo in relazione ad “una corretta funzionalità idraulica”.

Nel corso del procedimento finalizzato alla VAS, avviato in data 6 novembre 2018, veniva rilevata la necessità di adeguare gli elaborati progettuali originari (progetto preliminare del 28 aprile 2016) pervenendo all’approvazione del “Progetto di fattibilità tecnico-economica dei lavori MO-E-1273 – Lavori di adeguamento ed ampliamento della Cassa di Espansione del fiume Secchia nel Comune di Rubiera (RE)” che definiva il tracciato definitivo dell’argine dell’ampliamento.

La rinnovata soluzione progettuale, prevedeva un incremento dei volumi estraibili dalla cava nonostante la prevista riduzione delle superfici di scavo originariamente individuate.

Il Comune recepiva le modifiche intervenute con atto del 23 febbraio 2019 omettendo, si afferma, di rinnovare il procedimento di approvazione e limitandosi ad una nuova pubblicazione della nuova soluzione individuata.

In un momento successivo, il Comune replicava alle suesposte osservazioni presentate dalle ricorrenti nel 2017 (con riferimento al progetto originario), con “Relazione di controdeduzione e recepimento a osservazioni, riserve, pareri e richieste” del marzo 2019, riconnettendo, sostanzialmente, le rilevare criticità alla necessità di adeguarsi a scelte pianificatorie adottate a livelli sovraordinati.

Con delibera consiliare n. 21 del 9 aprile 2019 il Comune approvava le controdeduzioni alle riserve ed alle osservazioni presentate dalle parti private e la variante al PAE, che entrava in vigore dal 15 maggio 2019.

Le ricorrenti, premettendo si essere “titolari di una posizione giuridico soggettiva, differenziata e qualificata, che è stata lesa dall’approvazione della variante generale 2016 al PAE del Comune di Rubiera” (pag. 13 del ricorso) in ragione del ridimensionamento imposto all’esercizio della propria attività estrattiva, con ricorso notificato il 12 luglio 2019, impugnavano la delibera di approvazione della Variante generale n. 23/2019 e il Protocollo d’Intesa del 26 settembre 2016.

La Provincia di Reggio Emilia si costituiva in giudizio con memoria formale del 5 agosto 2019.

La Provincia di Modena si costituiva in giudizio con memoria formale depositata il 18 settembre 2019

Il Comune di Rubiera si costituiva in giudizio con memoria depositata il 1° ottobre 2019 evidenziando la strumentalità del ricorso (finalizzato, si afferma, a ritardare l’esecuzione dell’opera in vista della definizione del piano di coltivazione della cava) ed eccependo la tardività dell’impugnazione del PIAE provinciale 2016 e delle censure formulate avverso il proprio PAE per illegittimità derivata da atti presupposti, nonché, l’infondatezza delle doglianze riferite alla dedotta mancata partecipazione e l’inammissibilità sotto svariati profili della pretesa illegittimità del previsto aumento del materiale litoide scavabile.

AIPo si costituiva formalmente in giudizio con memoria depositata il 14 ottobre 2019.

Nelle more, con delibera della Giunta n. 126 del 21 agosto 2019, il Comune di Rubiera, approvava gli “indirizzi tecnici” propedeutici alla presentazione delle “Proposte preliminari coordinate e escavazione risistemazione e recupero” necessarie per la conclusone dei citati Accordi ex art. 24 (e ai sensi dell’art. 5 NTA, già richiamato).

Con successivo Avviso Pubblico del 4 novembre 2019, il Comune di Rubiera stabiliva le modalità di presentazione delle proposte preliminari.

Con motivi aggiunti notificati il del 30 ottobre 2019, con contestuale istanza cautelare, le ricorrenti impugnavano la delibera da ultimo intervenuta e l’Avviso Pubblico per illegittimità derivata dagli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e per illegittimità proprie.

Con atto del 31 ottobre 2019, il Comune prorogava il termine di presentazione della citate proposte preliminari coordinate.

Con decreto presidenziale n. 175 del 6 novembre 2019, veniva respinta l’istanza di misure cautelari monocratiche.

Con atto del 12 novembre 2019, si costituiva formalmente in giudizio la Regione Emilia Romagna, sviluppando le proprie difese con memoria del 16 successivo, con la quale eccepiva i medesimi profili di tardività già evidenziati ed il proprio difetto di legittimazione passiva relativamente agli atti adottati a livello locale e confutava il fondamento nel merito delle doglianze riferite al Protocollo d’Intesa.

Con memoria del 14 novembre 2019, la Provincia di Reggio Emilia, già costituita, sviluppava le proprie difese eccependo la tardività dell’impugnazione del Protocollo d’Intesa e della delibera comunale n. 23/2019 nella parte in cui ne recepisce i contenuti, nonché, l’inammissibilità del primo motivo di ricorso nella parte in cui “richiama la Relazione illustrativa” poiché mai notificata.

Eccepiva ulteriormente l’infondatezza delle censure riferite a vizi propri della delibera nr. 23/2019, nonché, l’inammissibilità del secondo motivo di ricorso per difetto di interesse atteso che gli atti impugnati aumentano i quantitativi dei materiali inerti estraibili dalla cava mentre un eventuale accoglimento della censura determinerebbe una contrazione degli stessi e quindi dei profitti della stessa.

Con memoria del 15 novembre 2019, il Comune di Rubiera confutava le censure oggetto dei motivi aggiunti.

Con memoria del 15 novembre 2019, AIPo eccepiva i medesimi profili di irricevibilità già rilevati dalle altre resistenti, nonché, l’infondatezza delle avverse censure di merito.

Con memoria del 16 novembre 2019, la Provincia di Reggio Emilia ribadiva le posizioni esposte nelle precedenti difese e, relativamente ai motivi aggiunti, ne eccepiva l’inammissibilità poiché diretti a censurare scelte pianificatorie discrezionali dell’Amministrazione.

Nella camera di consiglio del 20 novembre 2019, le ricorrenti rinunziavano all’istanza cautelare.

Ricorrente, Comune di Rubiera, Provincia di Modena e Regione ribadivano le posizioni già espresse (la ricorrente confutava le sollevate questioni di irricevibilità e inammissibilità) con memorie depositate, rispettivamente, il 23, 24 e 28 (Regione e Provincia di Modena) dicembre 2019.

Comune, ricorrenti e Regione replicavano alle avverse difese con memorie depositate rispettivamente il 6 (Comune) e 8 gennaio 2020.

All’esito della pubblica udienza del 29 gennaio 2020, la causa veniva decisa.

Preliminarmente deve affrontarsi l’eccezione di tardività sollevata dalle resistenti con riferimento all’impugnazione della variante generale al PAE e del Procolo lo di Intesa, nonché, alle censure formulate in via derivata avverso i provvedimenti successivi.

Deve sul punto rilevarsi che il Protocollo d’Intesa veniva sottoscritto il 26 settembre 2016 e pubblicato sul BURERT del 2 novembre 2016, mentre la Variante al PAE veniva approvata con la già citata delibera n. 26/2017, ritualmente pubblicata.

Ne deriva che l’odierna impugnazione, intervenuta a circa tre anni dalla pubblicazione del Protocollo, e oltre due dall’approvazione della variante, non può che essere tardiva, con conseguente irricevibilità dell’impugnazione anche degli atti successivamente intervenuti nella parte in cui recepiscono i contenuti degli atti presupposti divenuti inoppugnabili.

Quanto al merito delle censure formulate in ricorso, con il primo motivo le ricorrenti censurano le “previsioni del PAE e del Protocollo d’Intesa in data 26 settembre 2016” deducendo “violazione dell’art. 23 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000. Violazione artt. 1 e 6 L.R. Emilia Romagna n. 17/1991. Violazione art. 1 NTA PTCP Provincia di Reggio Emilia. Violazione artt. 1 NTA PIAE Reggio Emilia. Violazione artt. 1 e 4 PAE Comune di Rubiera. Eccesso di potere per sviamento: utilizzo improprio dello strumento di pianificazione delle attività estrattive. Violazione dell’art. 1 D.P.R. n. 327/2001 e dei principi generali che guidano l’espropriazione per pubblica utilità. Violazione degli artt. 41 e 42 Cost.”.

Le ricorrenti lamentando che il Comune nell’adeguarsi a quanto prescritto dal Protocollo d’Intesa avrebbe “privilegiato esclusivamente le esigenze di realizzazione dell’opera di interesse pubblico (..) trascurando le specifiche esigenze di soddisfacimento delle necessità comunali e provinciali di inerti, nonché di sistemazione finale delle aree destinate ad attività estrattive proprie del PAE” (pagg. 15 e 16 del ricorso).

L’Amministrazione avrebbe imposto penalizzanti prescrizioni (riduzione perimetro aree di scavo, limitazione della profondità di scavo, cessione gratuità di aree, impermeabilizzazione della futura cassa) ritenendo la prevalenza dell’interesse alla realizzazione dell’opera pubblica in preteso adempimento di scelte urbanistiche sovraordinate prescindendo “dal rispetto dei principi e delle garanzie proprie dei differenti procedimenti di pianificazione da un lato e di esproprio per la realizzazione di opere pubblica utilità dall’altro” (pag. 17 del ricorso) ed eludendo (si rileva, in modo non meglio precisato), le finalità dell’attività di pianificazione delle attività estrattive nel perseguimento di un “vantaggio indebito” che si concretizzerebbe nell’elusone delle garanzie proprie dei procedimenti espropriativi.

Vizi che inficerebbero anche il presupposto Protocollo d’Intesa la cui lesività si sarebbe concretizzata al momento dell’approvazione del PAE.

Il motivo, come anticipato irricevibile nella misura in cui censura il Protocollo e il PAE 2017, è infondato.

A tacere della genericità delle censure sviluppate con il presente capo di impugnazione, deve rilevarsi che la contestata prevalenza riconosciuta alle esigenze di sicurezza idraulica del sito sulle esigenze di natura privata connesse alla realizzazione, nella medesima area, del polo estrattivo, veniva affermata già in sede di approvazione del PIAE e ribadita in sede di sottoscrizione del Protocollo.

Sul punto (rifacendosi ai contenuti del Protocollo, per le ragioni esposte, oggi non più censurabili) si rileva che già con DPCM del 24 maggio 2001, veniva approvato il Piano Stralcio per l’assetto Idrogeologico del fiume Po, riconoscendo l’inadeguatezza del sistema difensivo costituito dalle casse di espansione e dalle arginature esistenti e prevedendo l’ampliamento della cassa di espansione del fiume Secchia in Comune di Rubiera fra gli interventi strategici per la difesa della Città di Modena: intervento ritenuto successivamente essere necessario da AIPO all’esito degli accertamenti svolti dal Gruppo di Lavoro appositamente costituito con determinazione n. 5987/2006.

In detta sede veniva evidenziata la necessità di ampliare la cassa mediante la realizzazione di un nuovo settore di invaso adiacente a quello esistente.

L’area interessata veniva dal PIAE, inserita nel Polo estrattivo SE108 con “finalità di sicurezza idraulica” e “subordinando la previsione estrattiva alla realizzazione dell’opera”.

In ragione del carattere strategico che rivestiva, l’opera in Questione (contemplata dal PTCP 2010 della Provincia di Reggio Emilia), veniva inserita nell’elenco delle opere previste dall’Accordo di programma finalizzato alla programmazione degli interventi urgenti per la mitigazione del rischio idraulico (RER-MATTM) sottoscritto dal la Regione Emilia-Romagna e dal Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare il 3 novembre 2010.

Il protocollo, inoltre, per espressa previsione, “persegue l’obiettivo della mitigazione del rischio idraulico nei territori della piana modenese e reggiana attraverso l’adeguamento della cassa di espansione del fiume Secchia consistente nella realizzazione di un nuovo settore di invaso sito nel territorio del Comune di Rubiera” (art. 1 “Finalità del Protocollo d’Intesa”).

Ai sensi dell’art. 5 del Protocollo la Provincia di Reggio Emilia si impegnava “ad adottare, con priorità, gli atti eventualmente necessari all’adeguamento e all’aggiornamento degli strumenti di pianificazione e di attuazione della previsione estrattiva di competenza comunale” e, in virtù del successivo art. 7, il Comune di Rubiera si impegnava “ad adottare con priorità, gli atti necessari all’adeguamento e all’aggiornamento degli strumenti in materi di attività estrattive, nonché i provvedimenti richiesti per consentire la realizzazione dell’intervento in oggetto, nel rispetto dei tempi dettati dall’Accordo RER-MATTM”.

Da quanto esposto emerge il carattere strategico e prioritario conferito all’opera dal quale deriva l’infondatezza della dedotta illegittimità della accordata prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera sugli eventuali interessi privati allo svolgimento delle attività estrattive che, peraltro, non vengono inibite né limitate, come affermano le ricorrenti (salvo esporre nel medesimo ricorso che i quantitativi estraibili sono invece aumentati).

Riconducibili ai contenuti di precedenti, e inoppugnabili, atti di pianificazione, sono altresì, i già evidenziati profili di lesività specificati dalle ricorrenti:

- nella cessione gratuita al demanio fluviale le aree di sedime delle arginature di progetto e relative fasce di rispetto dell’ampiezza di 20 metri;

- nella cessione gratuita al demanio dell’area interessata all’ampliamento della Cassa di espansione al termine dell’attività estrattiva, garantendo nelle more il libero accesso alle medesime aree del personale AIPo incaricato dell’esecuzione delle opere idrauliche previste;

- nell’imposizione di distanze delle operazioni di escavazione dal piede delle arginature di progetto;

- nella cessione gratuita ad AIPo del materiale risultante dallo scotico e dalla rimozione del Cappellaccio,

Nessun effetto ablativo può, infatti, riconnettersi ai provvedimenti impugnati, essendo tali acquisizioni subordinate alla conclusione di un accordo da sottoscriversi fra parti pubbliche e private (nella specie ex art 24 della L.R. n. 7/2004) come si desume dalla lettura dell’ultimo periodo dell’art, 7 del Protocollo d’Intesa ove si afferma che “nel caso in cui, per motivi indipendenti dalla volontà dell’Amministrazione comunale, non si possano verificare le condizioni precedentemente elencate, la Regione e AIPo si impegnano ad attivare le azioni finalizzate la reperimento delle risorse occorrenti per l’acquisizione delle aree”.

Anche le contestate fasce di rispetto, trovano la loro fonte nel Protocollo d’Intesa che già prevedeva l’obbligo di cessione delle “aree di sedime delle arginature di progetto, comprensive di una fascia di rispetto di 20 (venti) metri misurata ortogonalmente a partire dal piede dell’argine” (art. 7, comma 3, primo alinea), così come veniva prevista la distanza che le operazioni di escavazione avrebbero dovuto rispettare dal piede delle arginature (terzo alinea del medesima disposizione).

Sempre riferibile ai contenuti prescrittivi del Protocollo d’Intesa è, infine, la previsione della cessione gratuita “del materiale risultante dallo scotico e dalla rimozione del cappellaccio” (quarto alinea).

Con il secondo motivo, espressamente riferito “alle previsioni del PAE”, le ricorrenti deducono “Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e manifesta irragionevolezza. Eccesso di potere e violazione del combinato disposto dell’art. 8 e dell’art. 34 della L.R. n. 20/2000, nonché degli artt. 9 e 10 l. n. 1150/1942, per violazione dei principi di partecipazione al procedimento di pianificazione. Violazione di legge per difetto di motivazione. Violazione dell’art. 97 Cost.”.

Le ricorrenti lamentano che le modifiche progettuali, già richiamate, intervenute in pendenza del procedimento di VIA non sarebbero state comunicate “ai diretti interessati se non all’esito dell’approvazione dello strumento pacificatorio” (pag. 19 del ricorso).

L’Amministrazione avrebbe omesso la “ripubblicazione del piano” ledendo i diritti partecipativi “dei cittadini alla pianificazione”.

Principi che risulterebbero “oltretutto violati con riferimento alla natura apodittica e scarna delle controdeduzioni espresse dal Comune di Rubiera” (pag. 19 del ricorso)

A sostegno della censura allegano che i privati proprietari delle aree comprese nel Polo SE108 erano a conoscenza del solo Progetto preliminare approvato 2016, in relazione al quale avevano a suo tempo formulato osservazioni, e che l’Amministrazione avrebbe controdedotto limitandosi a richiamare apoditticamente la necessità di rispettare fonti sovraordinate (scelte di AIPO, prescrizioni del PIAE e Protocollo d’Intesa).

Alla luce di dette controdeduzioni non sarebbero, infine, comprensibili le ragioni per le quali si imporrebbe la presentazione di un solo accordo ex art. 24 della L. n. 7/2004 per l’intero Polo, nonostante l’esistenza di manifeste differenze, “sia sotto il profilo oggettivo, che con riferimento al profilo soggettivo … dei due comparti estrattivi”.

Il motivo è infondato.

Le sopravvenienze che determinavano la contestata modifica progettuale formavano oggetto di discussione nel corso di una Assemblea pubblica convocata, con atto del 22 dicembre 2018, per l’8 gennaio 2019 alla quale partecipavano le ricorrenti.

L’adozione della delibera n. 23/2019, oggetto di impugnazione nel presente giudizio, interveniva solo in data 9 aprile 2019.

Nel lasso di tempo intercorrente fra l’Assemblea e l’adozione del provvedimento impugnato, le ricorrenti, pur avendone la possibilità, non presentavano alcuna osservazione in ordine al progetto preliminare che ora contestano.

Ne deriva la pretestuosità dell’invocato obbligo di ripubblicazione del progetto modificato, anche in ragione della scarsa rilevanza delle modifiche apportate che non ne stravolgevano l’impianto generale.

I profili lesivi allegati dalla ricorrente in ricorso sono, peraltro, sostanzialmente coincidenti con le osservazioni già presentate (e non accolte dall’Amministrazione) che vengono riassunte in ricorso (pagg. 8 e ss.).

La ricorrente, infatti, in detta sede rilevava “l’eccessivo e improprio ridimensionamento delle aree estrattive del Polo” riferendosi alla prevista restrizione della superficie di scavo.

L’interesse della ricorrente a non veder limitati i volumi estraibili è, tuttavia, tutelato dal contestuale aumento della profondità di scavo che consentirà, nel concreto, un aumento dell’estratto.

Con un secondo gruppo di osservazioni, contestava la pretesa imposizione della conclusione di un solo accordo ex art. 24 riferito all’intero comparto stante l’esistenza in loco di due poli estrattivi aventi caratteristiche, e quindi esigenze, differenti.

Detta criticità (che viene riesposta in sede di motivi aggiunti) è insussistente atteso che, come si argomenterà, la preferenza espressa dall’Amministrazione per una soluzione negoziale unica non comporta alcun vincolo per i privati che possono provvedere ad avanzare le proposte di interesse anche singolarmente.

Con un ulteriore “gruppo di osservazioni” le ricorrenti lamentavano “l’illogicità e l’incongruenza rispetto ad una corretta funzionalità idraulica” delle misure di carattere ablatorio contenute nel Protocollo d’Intesa che, per le ragioni già esposte, è oggi inoppugnabile.

Quanto alla dedotta mancata esposizione delle ragioni per le quali non venivano accolte le osservazioni presentate in sede procedimentale, non può che richiamarsi la pacifica posizione della giurisprudenza che, circa la specifica questione, ha già avuto modi di precisare che ““le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 3 dicembre 2018, n. 2721; 6 agosto 2018, n. 1945; 20 giugno 2017, n. 1371)” (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 8 gennaio 2017, n. 37).

Con motivi aggiunti le ricorrenti formulano tre nuovi ordini di censure articolate in tre paragrafi (A, B e C).

Con il primo (capo A) deducono l’illegittimità in via derivata dei sopravvenuti provvedimenti “per illegittimità delle presupposte previsioni del PAE e del Protocollo di Intesa in data 26 settembre 2016: Violazione dell’art. 23 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000. Violazione artt. 1 e 6 L.R. Emilia Romagna n. 17/1991. Violazione art. 1 NTA PTCP Provincia di Reggio Emilia. Violazione artt. 1 NTA PIAE Reggio Emilia. Violazione artt. 1 e 4 PAE Comune di Rubiera. Eccesso di potere per sviamento: utilizzo improprio dello strumento di pianificazione delle attività estrattive. Violazione dell’art. 1 D.P.R. n. 327/2001 e dei principi generali che guidano l’espropriazione per pubblica utilità. Violazione degli artt. 41 e 42 Cost.”

Con il secondo (capo B) deducono ulteriormente la “illegittimità in via derivata dei provvedimenti impugnati con il presente atto per illegittimità delle presupposte prescrizioni del PAE: Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e manifesta irragionevolezza. Eccesso di potere e violazione del combinato disposto dell’art. 8 e dell’art. 34 della L.R. n. 20/2000, nonché degli artt. 9 e 10 l. n. 1150/1942, per violazione dei principi di partecipazione al procedimento di 11 pianificazione. Violazione di legge per difetto di motivazione. Violazione dell’art. 97 Cost.”

Con il terzo (capo C), infine, la “illegittimità in via autonoma dei provvedimenti impugnati con il presente atto ed illegittimità della presupposta variante al PAE, nonché illegittimità dell’esercizio del potere di pianificazione settoriale ed attuativa da parte dell’amministrazione: eccesso di potere per contraddittorietà tra atti e contraddittorietà intrinseca, carenza dei presupposti, carenza di istruttoria, disparità di trattamento, sviamento per utilizzo improprio dello strumento di pianificazione delle attività estrattive”.

Quanto ai profili di illegittimità di cui ai capi A e B, in quanto dedotti in sola via derivata richiamando “integralmente quanto dedotto nel ricorso introduttivo”, non può che rilevarsi l’infondatezza, nonché, l’inammissibilità delle stesse per le ragioni già esposte in sede di scrutinio di detto mezzo di impugnazione.

Con il terzo capo (C) le ricorrenti richiamano quanto già dedotto con il ricorso introduttivo in merito alla previsione del PAE (art. 5 NTA) che prevede la possibilità di imporre per l’intero polo estrattivo la conclusione di un solo Accordo ex art. 24 della L. n. 7/2004 (nonostante la presenza di due poli estrattivi) impedendo ai soggetti interessati di presentare una propria Proposta preliminare “a supporto della redazione dell’accordo stesso”.

Allegano ulteriormente che la Giunta comunale avrebbe dovuto approvare entro 3 mesi dall’approvazione della Variante, gli indirizzi tecnici propedeutici alla formulazione, da parte dei privati interessati, della Proposta preliminare coordinata in questione al fine di consentire l’organizzare e la regolazione razionale di tutte le fasi attuative dell’attività di escavazione, di risistemazione e recupero dei poli estrattivi (in difetto della quale, come anticipato, sarà il Comune ad individuare una propria soluzione).

Gli indirizzi tecnici approvati con l’impugnata delibera n. 126/2019, sarebbero, secondo le ricorrenti, “gravemente carenti enei presupposti e lacunosi” (pag. 12 dei motivi aggiunti) e non consentirebbero la formulazione di una proposta economicamente sostenibile, anche in ragione della ristrettezza del termine assegnato (11 novembre 2019) e della gravosità degli adempimenti posti a carico delle parti private, costrette “ad importante attività di rilievo, di stima e di quantificazione che deve andare a sopperire quella del tutto omessa dall’amministrazione sia in sede di approvazione del PAE che in sede di approvazione degli indirizzi tecnici” (pag. 12 dei motivi aggiunti).

Le ricorrenti riconoscono che “si sono tenuti alcuni Tavoli Tecnici” con la partecipazione dei privati interessati e di tutte le amministrazioni coinvolte “per dettagliare gli aspetti interferenti con la progettazione, nonché le invarianti progettuali, cui dovrebbe attenersi la formulazione della Proposta preliminare” (pagg. 12 e 13 dei motivi aggiunti) senza, tuttavia, porre rimedio ad una pluralità di criticità.

Le ricorrenti, a tal proposito richiamando integralmente le conclusioni di un proprio consulente tecnico, affermando (pagg. 13 e ss. dei motivi aggiunti):

- che gli “indirizzi tecnici” non specificherebbero “il sistema topografico di riferimento rispetto al quale fissare le profondità di scavo previste anche in termini di quote assolute sul livello del mare”;

- che sarebbero “insufficienti e contraddittori i riferimenti geometrici forniti per la valutazione della stima giacimentologica sia in termini areali per quanto concerne le distanze di rispetto derogabili dalle arginature esistenti e di progetto e/o da demolire, sia per quanto concerne la morfologia delle scarpate di scavo da adottare in corrispondenza di tali opere” con conseguenti “gravi incertezze nella definizione della stima giacimentologica da effettuare nella proposta preliminare coordinata, che potrebbero incidere sensibilmente sul volume massimo estraibile di materiale utile”;

- che sarebbero poco chiare “le modalità geometriche delle scarpate finali di scavo in corrispondenza degli argini esistenti e di progetto previste nello studio geologico minerario allegato al PAE e nelle linee guida con le seguenti modalità: 1 - argini di nuova previsione ed esistenti da mantenere; ciglio di scavo a pc del gradone superiore anticaduta: 14 m; ciglio superiore scarpata di scavo: 20 m; 2 - argini esistenti da demolire; ciglio di scavo a pc del gradone superiore anticaduta: 4 m; ciglio superiore scarpata di scavo: 10 m. Ciò risulta in contraddizione con la previsione di una distanza di rispetto “derogata” dalle attuali arginature pari a 20 m.”;

- che sarebbe carente il “progetto definitivo di ampliamento della preesistente cassa di laminazione del fiume Secchia, progetto evidentemente necessario per l’individuazione delle interferenze rispetto alla progettazione (in particolare con riferimento ai capisaldi idraulici per i rilievi, alle distanze, alla pista camionabile sulle aree di proprietà privata, ai dati stratigrafici dei sondaggi, ai chiarimenti sulle modalità di progettazione e realizzazione arginature)”;

- che non sarebbe stata predisposta alcuna “previsione progettuale da parte di AIPO delle opere di messa in sicurezza (setti e/o arginelli) della cava durante l’invaso della cassa” ponendo, invece, tali opere a carico degli esercenti l’attività estrattiva;

- che le opere di impermeabilizzazione poste carico dell’estrattore non sarebbero “in alcun modo collegate all’attività di escavazione, ma hanno l’esclusivo fine in caso di piena di difendere le acque sotterranee rispetto ad eventuali contaminanti veicolati all’interno dell’ampliamento della cassa dalle piene del Fiume Secchia”;

- che le prescrizioni contestate impedirebbero “la formulazione di una proposta sostenibile” in ragione della previsione del “coordinamento con AIPO dei tempi e modi di realizzazione delle opere ripristinatorie, nonché con l’Ente Gestore della Riserva Naturale Orientata per ciò che attiene le opere di sistemazione vegetazionale, il che pure economicamente nei termini indicati all’avviso”;

- che “con riferimento inoltre alla rete impiantistica di AIMAG” mancherebbe il “reale posizionamento dei pozzi attivi nella centrale acquedottistica di Bosco di Fontana, necessario per la definizione delle distanze di rispetto, oltre alle caratteristiche stratigrafiche degli stessi”;

- che i “volumi sterili prodotti dall’attività di escavazione, oggetto di obbligo di cessione gratuita per la formazione delle arginature” quantificati in 214.4232 metri cubi, di fatto servirebbero anche per le arginature ricadenti nel secondo comparto “Podere Isola” i cui volumi sterili previsti sarebbero sufficienti unicamente per l’impermeabilizzazione di quel fondo, ponendo in essere una evidente dispartita di trattamento;

- che “la realizzazione dell’ampliamento della cassa di espansione comporterà la formazione di aree residuali ricomprese tra il limite del Polo estrattivo e l’arginatura in progetto, che non potranno in alcun modo essere utilizzate dalla proprietà, senza che tuttavia l’amministrazione abbia previsto forme di indennizzo o di acquisizione onerosa al patrimonio pubblico”.

Le suesposte doglianze sono infondate.

Deve in primis rilevarsi l’inesistenza di un obbligo, in capo ai proprietari privati delle aree interessate, di procedere alla presentazione di una unica Proposta preliminare riferita all’intero polo estrattivo.

La locuzione utilizzata dall’art. 5 NTA ove la ritiene “opportuna e necessaria”, sia pur nella sua non felicissima formulazione, tradisce una evidente natura ordinatoria e non prescrittiva della previsione.

In ogni caso, ogni dubbio residuo al proposito, poteva agevolmente essere fugato leggendo i contenuti degli atti impugnati e, in particolare, dell’Avviso pubblico, ove si precisa che “chiunque sia nel possesso dei requisiti di legge e sia portatore di interesse per l’attuazione di interventi sui poli estrattivi di cui all’oggetto, ha facoltà di presentare al Comune di Rubiera, nel rispetto delle forme e delle modalità indicate nei predetti indirizzi tecnici: Allegati 1, 2 e 3 , Proposte Preliminari Coordinate” e degli “INDIRIZZI TECNICI PER LA FORMAZIONE DELLA “PROPOSTA PRELIMINARE COORDINATA, UNITARIA DI ESCAVAZIONE, RISISTEMAZIONE E RECUPERO” che, all’art. 1.1 precisa che “la proposta dovrà riguardare preferibilmente l'intero polo estrattivo”.

L’attribuzione della facoltà propositiva in commento a “chiunque” prevedendo come solo “preferibile” la formulazione di una proposta unitaria, comprova l’inesistenza della lesione prospettata in ricorso dalle ricorrenti.

Le ricorrenti illustrano, come evidenziato, una pluralità di profili critici degli impugnati indirizzi senza, tuttavia, nulla allegare a confutazione della loro ragionevolezza e congruità se non i contenuti (riportati in forma pressoché integrale) di una relazione tecnica redatta da un consulente di parte che viene proposta quale parametro di legittimità dell’agire amministrativo in questa sede censurato.

Ai fini di una più agevole valutazione del fondamento delle suesposte doglianze, deve premettersi che, come esaustivamente illustrato dalla difesa comunale con memoria del 15 novembre 2019 (e ribadito in sede di repliche), il procedimento oggetto del presente giudizio è allo stato pervenuto agli adempimenti propedeutici alla stipulazione di accordi fra soggetti pubblici e privati da sottoscriversi in vista della successiva presentazione del Piano di Coltivazione della cava, del Progetto di Sistemazione e Recupero e del relativo procedimento finalizzato al rilascio della Autorizzazione Convenzionata ex art. 11 della L.R. n. 17/1991 previa sottoscrizioni della Convenzione di cui al successivo art. 12 della medesima fonte normativa.

Deve, quindi rilevarsi che i temi affrontati dalle ricorrenti, come anticipato, afferiscono a profili disciplinati dai presupposti, e non impugnati, atti di pianificazione o a fasi procedimentali non ancora svolte.

Quanto alla dedotta lacunosità degli indirizzi tecnici, deve evidenziarsi che, con riferimento alla massima profondità di scavo (punto 1.3 degli indirizzi) ed alla geometria di scavo (punto 1.4), il documento impugnato, coerentemente con disciplina di settore, rinvia alle previsioni del PIAE e del PAE come allo stesso PAE sono riferibili le stime giacimentologiche.

L’art. 6, comma 5, della L.R. n. 17/1991 dispone, infatti che “il PIAE contiene: b) l’individuazione dei poli estrattivi di valenza sovracomunale e la definizione dei criteri e degli indirizzi per la localizzazione degli ambiti estrattivi di valenza comunale, sulla base delle risorse utilizzabili, della quantificazione di cui alla precedente lettera a) e dei fattori di natura fisica, territoriale e paesaggistica nonché delle esigenze di difesa del suolo e dell' acquifero sotterraneo”.

Il successivo art. 7, comma 1, vincola i contenuti del PAE stabilendo che “il PAE è redatto sulla base delle previsioni contenute nel PIAE, ed in particolare di quelle relative ai poli estrattivi” e definisce (ai sensi del comma secondo “d) le modalità di coltivazione delle cave e di sistemazione finale delle stesse anche con riguardo a quelle abbandonate” e “e) le modalità di gestione”.

La allegata mancata indicazione del sistema topografico di riferimento è pretestuosa.

L’art. 2, comma 2, della L.R. n. 17/1991 dispone che “il PAE, è corredato da una relazione illustrativa, adeguata cartografia”.

Ne deriva che è a tale documento che deve farsi riferimento (nella specie, la carta tecnica regionale) con la conseguenza che eventuali criticità riferite alla cartografia costituente parte integrante del PAE è tardiva.

Priva di pregio è, altresì, la dedotta insufficienza e contraddittorietà dei riferimenti geometrici, atteso che le fasce di rispetto dei margini di scavo relativamente alle opere di difesa idraulica sono disciplinate da fonti statali e fissate dall’art. 104 del d.P.R. n. 128/1950 in 50 metri, salvo deroga che, tuttavia, è subordinata al conseguimento dalla già citata Autorizzazione Convenzionata ex art. 11 della L.R. n. 17/1991, il cui rilascio, come già evidenziato, si colloca a valle della conclusione dell’Accordo ex art. 24 alla cui predisposizione sono preordinati i provvedimenti impugnati con motivi aggiunti.

Le stesse considerazioni valgono con riferimento alle contestate “modalità geometriche delle scarpate”.

Premature sono ulteriormente le doglianze riferite alle presunte carenze del progetto definitivo essendo ancora attivi i tavoli di lavoro e pendenti le acquisizioni della documentazione necessaria in vista della conclusione degli accordi ex art. 24.

Si richiama a conferma dell’assunto, la richiesta di integrazione avanzata dal Comune ad AIPo del 17 ottobre 2019, tesa all’acquisizione degli “elementi definitivi, relativamente all’ampliamento della cassa del Secchia (limiti delle aree di previsti espropri ed occupazione arginale) per l’individuazione delle possibili interferenze con l’attività estrattiva viabilità e impianti” e dei “dati geognostici (pozzetti esplorativi, sondaggi meccanici, sismici, elettrici e georadar, piezometri; prove penetrometriche, analisi geotecniche), capisaldi topografici, arginali rilievi topografici”, nonché, la trasmissione ai ricorrenti, in data 14 novembre 2019, di quanto acquisito da AIPo (Relazione geologica, Tracciato delle arginature presenti e in progetto e Rilievi tipografici e Caposaldi).

Quanto alla mancata previsione di misure di messa in sicurezza dell’area si rileva che, allo stato, non essendo intervenuti il collaudo dei nuovi argini di progetto, i rischi di allagamento sono al momento mitigati mediante previsione di “arganelli provvisionali”.

Circa la necessità di eseguire opere di impermeabilizzazione “in caso di piena di difendere le acque sotterranee rispetto ad eventuali contaminanti veicolati all’interno dell’ampliamento della cassa dalle piene del Fiume Secchia”, non può negarsi che l’esigenza si manifesti quale conseguenza della profondità di scavo e che, pertanto, si si tratti di misura da porre a carico dell’escavatore trattandosi di opere necessarie all’esercizio della cava.

Con riferimento alla dedotta impossibilità di formulazione di una “proposta sostenibile economicamente” in vista della sottoscrizione dell’accordo ex art. 24, richiamato quanto già esposto circa lo stadio della procedura (e la già rilevata pendenza delle acquisizioni istruttorie del caso), non può che rilevarsi la genericità e intempestività della censura.

Per le medesime ragioni si rileva l’intempestività della dedotta mancata specificazione del “reale posizionamento dei pozzi attivi nella centrale acquedottistica di Bosco di Fontana”: profilo in ordine al quale il Comune ha documentato di essere in attesa delle integrazioni richieste ad AIMAG S.p.S. in data 19 ottobre 2019.

Relativamente ai “volumi sterili prodotti dall’attività di escavazione, oggetto di obbligo di cessione gratuita per la formazione delle arginature” si rileva che detta previsione, come anticipato, trova fonte nell’art. 7, comma 4, quarto alinea del Protocollo d’Intesa.

Quanto alla dedotta residualità di aree inutilizzabili da parte della proprietà in conseguenza della realizzazione dell’opera pubblica, deve rilevarsi l’estraneità della questione ai contenuti dispositivi dei provvedimenti impugnati (la questione verrà affrontata in sede di Accordo o di eventuale procedura espropriativa).

Per quanto precede il ricorso deve essere in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto nei suesposti sensi, con condanna delle ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso ed i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Condanna parte ricorrente la pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 2.000,00 oltre spese generali, IVA e CPA, in favore di ciascuna parte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

Roberto Lombardi, Primo Referendario



L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Marco Poppi Germana Panzironi





IL SEGRETARIO





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